十八届四中全会吹响了全面推进依法治国的新号角

　　赋予法治建设在中国特色社会主义建设格局中更为突出的地位

　　最高人民法院副院长 江必新

　　党的十八届四中全会是中国法治建设进程中一个新的伟大工程。全面推进依法治国，是国家治理现代化的重要篇章，是完善中国特色社会主义制度的重要举措，是中国共产党对法治国家理论和执政兴国理论的重大贡献，同时也表明了执政党对治国理政规律认识的深化。在这样的背景下，应当赋予法治建设在中国特色社会主义建设格局中更为突出的地位。

　　在表述中国特色社会主义建设的内容及格局时，一般遵循这样的顺序：经济建设、政治建设、社会建设、文化建设、生态文明建设以及党的建设。法治建设只被作为政治建设中的一部分内容。过去这么表述有其客观条件和背景，也有其历史必然性，但是在全面推进依法治国的今天，法治建设的地位应当更加凸显，应当作为一个独立的建设单列出来。这是因为：

　　第一，中国共产党对法治国家建设的认识提到了前所未有的高度。四中全会至少从以下六个方面论述了依法治国的重要性：（1）它是解决党和国家事业发展中面临的一系列问题的关键举措；（2）它是坚持和完善中国特色社会主义的重要保证；（3）它是完成全面深化改革任务的法治保障；（4）它是国家治理体系和治理能力现代化的重要依据；（5）它是全面建设小康社会，实现中华民族伟大复兴，完成中国共产党人历史使命的必然抉择；（6）它是关系党执政兴国，关系人民幸福安康，关系国家长治久安的重大战略。

　　第二，法治是我们党治国理政的基本方式，这是对厉行法治的更高要求。既然是基本方式，就应该置法治建设于更加突出的位置。

　　第三，过去之所以将法治建设放在政治建设里面，是因为我们认为民主和法治具有高度关联性，要搞民主政治当然要靠法治。现在看来，法治与经济建设、社会建设、文化建设、生态文明建设以及党的建设的关系同样密切。而且这些建设都需要以法治为基础，用法治做保障。考虑到法治建设与六大建设内容的关系，也有必要将其独立出来。

　　第四，将法治建设与政治建设并列，不仅有利于法治建设本身的发展，而且还有利于政治建设的发展。由于政治建设和法治建设的内容都很丰富，要充分阐述二者内容就可能与其他部分不平衡，而要保持结构上的平衡就很难作充分阐述，所以将其单独列出来将更有利于政治建设和法治建设内容的展开。

　　第五，将法治建设与政治建设并列，在中央文件中也有成例可循。在十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，第八部分是“加强社会主义民主政治制度建设”，第九部分是“推进法治中国建设”。文件公布后，各方面反映都非常好。

　　第六，将法治建设置于六大建设内容之前或之后，均能彰显和突出法治的基础和支撑作用。法治建设、经济建设及文化建设都具有政治属性。将法治建设单列出来绝不是忽略其政治属性，相反这是在更高、更深的层次上表达其政治属性。只有坚定地走中国特色社会主义的法治道路，才能更好地坚持和发展中国特色社会主义制度，也才能真正全面推进依法治国，最终建成法治中国。

　　法治蓝图亮点纷呈

　　全国人大常委会委员、财经委员会副主任委员 辜胜阻

　　第一，提出法治国家和法治体系的总目标，形成依法治国方针的“升级版”。从1978年十一届三中全会提出“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的16字方针，到十五大确立“依法治国”基本方略，十七大提出加快建设“社会主义法治国家”，十八大提出“全面推进依法治国”，再到十八届四中全会提出“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”，纵观这样的发展历程，十八届四中全会对依法治国提出了更完整的表述，对“法治中国”进行了更全面的顶层设计，为中国建设法治国家设计出了新的路线图。从“法律体系”到“法治体系”，这是一个很大的转变。四中全会提出“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的新方针，指出要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，这是依法治国的升级版。

　　第二，提出要依宪治国，这是推进依法治国的基石。四中全会公报提出，坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。两个“首先要”进一步明确了依法治国与依宪治国的关系，强调了依宪治国在战略布局中的重要性和全局部署中的优先性。法律的生命力在于实施，而宪法实施的关键在于监督，这次会议中强调要完善全国人大及其常委会宪法监督机制。

　　第三，强调要防止诉讼受地方化和行政化影响，增强司法体制独立性和公正性。我国司法受到地方化和行政化的干预严重，“民告官”的司法途径不畅通成为司法体制的最大短板。三大诉讼中，行政诉讼受地方公权力机关“人、财、物、票”的影响最大，存在“立案难、审理难、执行难”三大顽疾。“民告官”的渠道不畅通，导致了两个不正常现象：一是大量本该通过行政诉讼解决的行政纠纷进入了信访渠道，出现“信访不信法”现象；二是行政案件“判后必上诉”现象屡见不鲜。为此四中全会提出，最高人民法院设立巡回法庭，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院。这有利于增强司法独立性、权威性和公正性，防止公权力对司法的干预。

　　第四，健全依法决策机制，依法治国先要依法治官。全会提出，要健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。调研发现，当前，一些官员行为从一个极端到了另一个极端，即从过去的“乱作为”到现在的“不作为”。依法治国不仅需要依法执政还要依法行政，既要防止“乱作为”，又要防止“不作为”。

　　第五，健全享有立法权的人大主导立法工作的体制和机制。四中全会针对“国家权力部门化，部门权力利益化，部门利益法定化”现象，提出要形成让人大主导立法工作的体制和机制，具有很大现实意义。

　　第六，科学界定了依法治国和党的领导的关系。四中全会强调，把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面。同时又指出，各级领导干部要带头遵守法律，带头依法办事，不得违法行使权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。

　　紧握法治中国的钥匙

　　中国政法大学党委书记 石亚军

　　光明日报社与中国政法大学联合举办的首届“法治中国论坛”今天开幕，国内外知名的学者、法官、法治工作的领导同志做客论坛，对四中全会点燃的激情赋予理性的思考，在这里贡献他们极具敏锐思想和卓越见识的学术智慧。我代表中国政法大学向各位表示诚挚感谢。

　　十八届四中全会作出了全面推进依法治国建设的重大战略部署，显示出这次全会的重大意义：对全面建成小康社会进而实现中华民族伟大复兴的中国梦增强了可预期性。人们意识到，中国将从这里领取步入全面法治的钥匙。推进依法治国最关键的是建立健全社会主义法治体系，其中要建设“四大工程”，即科学立法工程、严格执法工程、文明司法工程和全民守法工程，通过“四大工程”，要矗立起“5+4”的九大建筑。“5”指的是“五大体系”，即完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法律监督体系、有力的法治保障体系和完善的党内法规体系；“4”指的是“四支队伍”，即立法队伍、行政执法队伍、司法队伍、法律服务队伍。这是具有历史性、创新性、里程碑式和长治久安意义的重大工程。

　　四中全会对工程作出了规划，搞工程还需要制定建筑方案和施工图，组织施工队伍，这是学界和实务界义不容辞的责任。全会对四大工程提出了明确的理念：针对科学立法提出使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护；针对严格执法提出依法全面履行政府职能；针对文明司法提出努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义；针对全面守法提出使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。每一个理念，都是改革的挑战和发展的机遇。我们需要加强问题意识、需求意识、项目意识，用激情、责任、经验、智慧，去夯实并落实全会提出来的思想底蕴、制度内涵和体制架构。通过“四大工程”，把“5+4”建筑建设得既美观又实用，在法治中国中发挥主体作用。

　　今天的论坛是我们充分发挥对国家重大战略决策提供学界智力支持和人才支持的第一步。为中国的法治建设、完善中国特色社会主义法治体系添砖加瓦，我们必须担当。

　　向国内外受众准确传播中国依法治国方略

　　光明日报总编辑 何东平

　　中国特色社会主义法治道路非常漫长，但是它有着关键的几步。这次十八届四中全会就是中国依法治国漫长征途中的紧要一步。光明日报和中国政法大学共建的“明政智库”与“法治中国论坛”在这个时候诞生，就是要在社会主义法治国家建设的道路上，作出中央党报和高校自己的一份努力。

　　今年4月29日，按照中宣部、教育部启动各省市区党委宣传部门和中央主要新闻单位与高校共建新闻学院的要求，光明日报和中国政法大学正式合作共建“光明新闻传播学院”，并签署共建框架协议，开启了在学院管理机构、精品课程、骨干队伍、实践基地、研究智库等方面的深度合作。目前各方面工作正在有序推进。

　　今天我们在这里正式宣布两家共建的“明政智库”揭牌成立。“明”代表着光明日报，“政”代表了中国政法大学，这是我们两家合作的产物。它的成立是按照双方签订的共建协议内容，认真学习研究、贯彻落实习近平总书记关于加强智库建设的重要指示精神，在中国政法大学共同建设的一个为党和政府提供科学决策、高水平智力支持的综合性研究智库。

　　今后，“明政智库”将借助中国政法大学研究实力雄厚、人文社科学科齐全、学术研究人才众多、法学研究国内领先的优势，充分发挥光明日报在人文社科学术思想理论研究、传播方面的集成、平台和渠道优势，围绕完善和发展中国特色社会主义制度、全面深化改革、推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标，聚焦社会主义经济、政治、文化、社会、生态文明建设和党的建设以及外交和国际领域中亟待解决的前沿性、战略性重大问题，强化问题意识，找准主攻方向，聚合多方资源，力求将智库建设为新型高端资政平台。“法治中国论坛”作为“明政智库”的品牌性活动将定期举行。

　　党的十八届四中全会专门讨论依法治国议题，这在党的中央全会历史上是第一次，具有深远历史意义和重大现实意义。这次论坛的举行，正是为了贯彻落实四中全会精神。这段时间中国政法大学的师生非常兴奋，光明日报的同志非常兴奋，我们一直沉浸在学习四中全会精神的喜悦中，这是我们中国将面临的一次重大进步，也是光明日报和中国政法大学发展史上的一个重要契机。

　　我们在全会精神的宣传过程当中发现，全会有大量的新观点、新论断、新理念、新举措，需要经过我们深入学习、理解以后传播给广大受众。中国政法大学有非常良好的优势，我们双方现在的合作尤其显得迫切。我发现，国内受众对公报的理解难免有深有浅，甚至有误区；国外新闻媒体和学者多数乐见中国发展，也有一些戴着有色眼镜看中国，有时甚至曲解我们的措施和观点。我们既有向国内受众准确传播依法治国理念的任务，同时还有向世界解释中国、说明中国的任务，这个任务非常坚巨。

　　我们一定要提高传播、教学、科研的整体水平，在中国迈向法治国家的道路上，在实现中华民族伟大复兴中国梦的道路上，作出应有的贡献。

　　依法治国、公平正义和国家治理现代化

　　中央编译局副局长 俞可平

　　十八届四中全会无论从整个中华民族的政治发展史来看，还是从中国共产党治国理政的历史来看，都具有突破性意义。从长远看，其对于建设社会主义政治文明，发展中国特色社会主义民主政治，实现中华民族伟大复兴，具有深远的战略意义。从目前看，其对于保障人民权益，实现公平正义，维护国家长治久安，推进国家治理现代化，有着直接的现实意义。

　　十八届三中全会关于全面深化改革的重要决定和十八届四中全会关于全面推进依法治国的决定，具有内在的逻辑联系。一方面，三中全会把“促进社会公平正义、增进人民福祉”当作全面深化改革的“出发点和落脚点”，四中全会则着力为公平正义构筑制度保障。另一方面，三中全会确立了“发展和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”总目标，四中全会则确立了“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”总目标，后者是前者的展开和延伸。

　　落实公平正义的关键在于制度建设和政策创新。对于实现公平正义而言，最重要的制度保障，便是法治。法治的实质意义，是宪法和法律是国家治理的最高准则和最高权威，任何组织和个人必须在宪法和法律的框架内活动。公正与法治相辅相成，法治是公正的必要条件。公正既是法治的目标，也是法治的生命。

　　法治体系是现代国家治理体系的基本内容，法治既是善治的基本要素，也是国家治理现代化的题中应有之义。善治是公共利益最大化的治理活动和治理过程，是国家治理现代化的理想状态，民主和法治是实现善治的基本途径。

　　对于实现公平正义和国家治理现代化而言，建设社会主义法治体系和法治国家最重要的是要做到以下五点：

　　第一，民主与法治是一个硬币的两面，必须将民主与法治有机地统一起来。法律要以民意为基础，是人民意志的集中体现。民主需要法治的保障，没有法治就没有健康的民主。敬畏民意，就要崇尚法治；崇尚法治，则必须敬畏民意。离开法治对待民意，就有导致民粹主义的危险；离开民意对待法治，则有导致精英主义的危险。

　　第二，良法是善治的前提，因此要建立科学而完备的国家法律体系。一方面，对于重要的政治事务、经济事务和社会事务，都要有强制性的法律规范，做到有法可依。另一方面，要通过民主和科学的程序制订国家的法律规范，使国家的法律充分体现民意，并且具有合理性和可行性。

　　第三，在国家治理中，树立宪法和法律的至上权威。任何组织和个人都必须在宪法和法律规定的框架内运行，这也是宪法与党章的基本要求。

　　第四，实现司法公正，通过司法公正来促进和保障全社会的公平正义。正如十八届四中全会指出的那样，公正是法治的生命线。司法公正对社会公正具有重要引领作用，要努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

　　第五，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，是中国特色社会主义政治发展的理想状态和正确道路。一方面，我们必须坚持党的领导，这是依法治国的根本保证；另一方面，党必须民主执政、依法执政。党在推进我国的民主法治事业中始终起着引领作用，要坚决遵循国家事务中“宪法至上”原则和党内事务中“党章至上”原则，以党在依法执政中的模范作用来带动法治国家、法治政府和法治社会的建设。

　　总之，依法治国既是公平正义的制度保障，也是国家治理现代化的必由之路。

　　“全面”“道路”“体系”：全面推进依法治国升级版的三个关键词

　　国家行政学院法学部主任 胡建淼

　　十八届四中全会将全面推进依法治国作为一个主题，并且以党的决议作出一个专门决定，确实是第一次。具体说是四个“第一次”：从1997年党的十五大把依法治国确立为党领导人民治国理政基本方略以来，是第一次；从1978年党的十一届三中全会确立社会主义法制原则以来，是第一次；自1949年中华人民共和国成立以来，是第一次；自1921年中国共产党成立以来，也是第一次。四中全会所反映的理论、精神，在中国法治史上是一个重要的里程碑。

　　解读是为了宣传，宣传是为了贯彻。我以为可以从三个关键词来解读四中全会：“全面”“道路”“体系”。

　　“全面”是指要全面推进依法治国，依法治国具有全面性、全局性。“道路”是指要坚持走中国特色社会主义法治道路，要从中国的实际出发。“体系”是指要建设中国特色社会主义法治体系，实现了从“法律体系”向“法治体系”的伟大转变。全会所指出的各项改革措施和任务，都在五大法治体系之内。读懂了这三个关键词，也就读懂了四中全会。

　　第一个关键词是“全面”，即全面推进依法治国。1997年党的十五大确立依法治国的基本方略，但当时未用“全面”两字。2007年十七大报告第一次提出“全面”落实依法治国基本方略的新要求。2012年的十八大报告，要求到2020年实现“依法治国基本方略全面落实”的目标要求。十八届三中全会确立了“法治中国”建设的新目标，并围绕这一目标，确立“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的新路径，提出“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的新十六字方针。我们党关于法治建设的理论，从法治行为这条主线上看，从依法治国扩展到依法行政、依法执政；从法治目标这条主线上看，从法治国家扩展到法治政府和法治社会。这表明中国的法治理论和法治实践从法治走向全面法治。十八届四中全会所设计的五大体系和六大任务，使推进依法治国突出了全面性，标志着我们党关于全面法治理论的成熟，标志着我国法治建设实践踏上了全面法治的新起点。

　　第二个关键词是“道路”，即要坚持走中国特色社会主义法治道路。中国特色社会主义法治道路在学界已经被提出很多次，但党的文件正式提出“中国特色的社会主义法治道路”是第一次。“中国特色的社会主义法治道路”无疑是“中国特色社会主义道路”的组成部分。这就强调，在中国搞法治必须走自己的路，为此必须坚持五项原则：坚持中国共产党的领导，坚持人民主体地位，坚持法律面前人人平等，坚持依法治国和以德治国相结合，坚持从中国实际出发。

　　第三个关键词是“体系”，即要建设中国特色社会主义法治体系。这一目标概念的首次提出，标志着我们党关于“依法治国”理论的创新、丰富和发展，标志着中国社会主义法治理论和法治建设实现了从“法律体系”向“法治体系”的伟大转变。法律体系主要是指以立法为主要环节的法律规范体系，而法治体系并不只限于这一范围。依法治国的法治体系，由法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系和党内法规体系五大体系组成，它构成了中国未来社会主义法治国家建设的完整目标体系。

　　三个特点、一个体系、两个作用

　　全国人大常委会法工委研究室主任 梁鹰

　　“三个结合”是十八届四中全会精神的鲜明特点。体现了立足现有法治基础与全面深化法治改革的结合。十八届四中全会秉承三中全会的务实改革作风，通篇每一个字都透着改革的气息。与其说这是全面推进依法治国的战略部署，不如说是全面深化法治改革的战略部署。我们应该以改革的精神和视角看待四中全会。

　　体现了法治长远目标与阶段性任务的结合。十八届四中全会既提出了长远的法治目标，又扎扎实实立足于当前的阶段性特征，提出一系列切实可行的法治建设任务举措。长远目标和具体任务相结合，既给人鼓舞，又给人信心。

　　体现了立足中国国情实际与遵循法治发展规律的结合。一直以来，我们都在争论法治的本土化问题，争论法治向国外借鉴先进经验和有益做法的问题，怎么在两者之间取得平衡？四中全会实现了立足国情实际和遵循法治规律的很好结合。

　　全会对立法工作提出“一个体系，两个作用”的紧迫任务。四中全会对立法工作提出很多要求，比如，“法律是治国之重器，良法是善治之前提”，值得认真解读。

　　法律是治国之重器，虽是白话，却是实话，这是本届中央执政团队一贯的风格。这次特别强调“良法是善治之前提”，这就要求我们一定要立高质量的法，立的法要站得住、行得通、真管用。

　　在“立良法”前提下，我认为四中全会针对全面依法治国提出了“一个体系，两个作用”的紧迫任务。

　　首先，提出完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，形成完备的法律规范体系。为了实现这个任务，提出了加强重点领域立法，其中一个重要内容就是加快完善体现“权利公平、机会公平、规则公平”的法律制度。

　　在提出一个体系同时，四中全会特别强调了“两个作用”：

　　第一，发挥立法的引领和推动作用。这可以说是新时期立法工作的重要指导方针，是对立法工作的崭新定位和高度概括。四中全会提出，实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。国家法治体系建设过程中应坚持立法先行，发挥立法的龙头作用，引领推动改革和发展。

　　第二，发挥人大在立法中的主导作用。立法中的部门利益、地方利益越来越突出，有必要发挥人大的立法主导作用。过去，各方面的立法积极性高，现在很多法律项目出不来，原因在于部门利益和地方利益的阻力比较大，立法协调任务十分艰巨。四中全会提出，加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序。很多立法项目的推进，立法当中很多重大问题的协调解决，需要在党中央领导下进行。要在党中央的领导下充分发挥人大作为国家最高权力机关、国家立法机关的作用，更加积极地发挥人大在立法中的主导作用，包括立项、起草、决策等方面的主导作用。

　　建立法治市场经济是依法治国的基础

　　中央党校国际战略研究所所长 韩保江

　　改革开放以来，我国市场经济由“无法无天”的自然发育，到政府和社会主动介入并越来越规范，已走过36个年头。中国发展速度之快，规模扩张之快，实力增强之快，主要归因于我们搞了社会主义市场经济。然而，在市场经济巨大成就和奇迹的背后，也出现了一些问题。

　　2001年，世界经合组织（OECD）在回顾“世界经济千年史”的一份报告中，特别讲到了市场经济。认为在过去1000年里，是市场经济让世界财富迅速创造出来，让社会生产力、科技进步有了巨大发展。报告总结了世界上市场经济搞得较好的三类。第一类，成功原因有三：一是保障平等竞争，尊重企业，尊重私权；二是强调消费者至上；三是强调有限政府。第二类，突出政府作用，重视政府干预。第三类即社会市场经济，高福利、重公平。不同国别、不同类型、不同文化的市场经济为什么成功？一个根本的原因，就是这些市场经济都是通过法治来决定市场配置，决定政府对公权的使用，都有一个“有限政府”。

　　同时，这份报告也提到有两类“坏的市场经济”，一类是一些国家的“权贵市场经济”；另一类是部分国家的“买办市场经济”。它们之所以失败，就在于政府和特权得不到法治约束，“无限政府”导致大量的权钱交易和腐败。

　　反思我国改革开放36年的改革，尽管已经建立起了社会主义市场经济体制框架，但还不完善。我认为，中国市场经济在以下四个问题上必须引起注意：

　　第一，必须抑制市场经济的权贵化在中国出现。第二，形成多种经济成分平等竞争的环境，激发社会活力。第三，市场和政府不能权利错配、宏观干预无序、无法可依，应该有人为宏观干预承担成本。出于部门利益而借助宏观调控干预市场、干预价格、干预公平的问题亟须解决。第四，防止分配关系扭曲、社会阶层分化、分配关系缺乏法律规范。

　　抑制这四方面问题的办法何在？就在于法治，真正建立起法治的市场经济。仅从这个意义上讲，构建经济活跃、平等竞争、有限政府“三位一体”的法治市场经济也迫在眉睫。

　　要建立法治的市场经济，首先就要依法保障经济活跃，尊重企业和公民的排他性财产权，企业有权拒绝任何组织和个人无法律依据的要求。其次要促进平等竞争，反对任何超市场特权。其三要建设有限政府、法治政府、阳光政府，把政府和官员的权力装到制度和法规的笼子里。这些是建设法治的社会主义市场经济的一般要求。

　　对社会主义市场经济的特殊要求，也要用法治手段去规范。具体来讲有以下几方面：

　　一是依法保证“共同富裕”。一些国家为了公平和效率，都强调“三代无富人”。社会主义国家，没有理由不对富人特别是非法致富的富人征收遗产税，进而保证共同富裕，避免两极分化。

　　二是依法保证公有制为主体。主体的作用到底是什么？不是越多越好，而是强调公有制经济特别是国有经济的控制力、影响力、经济活力。

　　三是依法保证宏观调控的科学性。使政府特别是宏观部门的决策者们真正在决策之前有法可依，敬畏决策。因此呼吁建立宏观调控法，重大调控决策要交人大讨论，避免拍脑袋决策。

　　四是依法保证集中力量办大事。通过立法保证把大事做好，最大限度地避免失误。

　　建设法治国家首先要建设法治政府

　　国家行政学院电子政务专家委员会副主任 汪玉凯

　　四中全会开启了法治中国的新时代。其深远意义至少有三：第一，这个战略可以称作依法治国的升级版或2.0版，对未来影响深远；第二，以这一战略为标志有可能把国家治理现代化全面纳入法治轨道；第三，这一战略对清除长期以来的人治影响意义重大。在这个战略中，法治政府建设更值得我们关注。

　　法治政府的本质是约束政府权力，规范政府行为。四中全会实际上提出了法治中国的内在逻辑，即通过依法治国、依法执政、依法行政，构建法治国家、法治政府和法治社会。并提出要共同推进，一体化建设。在这个逻辑中，我以为法治政府的构建应放在突出地位，主要有三点理由：

　　一是深入推进依法行政，加快建设法治政府成为依法治国的六大任务之一，而且放在第二的位置；二是政府处在国家治理第一线，政府的能力行为直接影响国家治理的成效；三是法治政府与法治社会的构建成为法治国家的两个重要标志。

　　法治政府的本质是什么？说到底是要约束政府权力，规范政府行为。道理很简单，法治政府第一位的是治官，第二位是保护公民权益，第三位才是治民。法治政府集中体现法无授权不可为、法定职责必须为的价值理念和刚性导向。四中全会对法治政府内涵的界定和“六大约束性规定”已经说明这一点。

　　法治政府建设有三个关键词：依法决策、严格执法、全方位纠错。第一，依法决策预示要把政府决策全面纳入法治轨道。如建立严格的决策程序，包括公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定；建立行政机关内部重大决策合法性审查机制；建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。

　　这至少可以产生三大影响：一是有可能结束拍脑瓜决策的时代；二是避免由于决策失误导致的巨额损失；三是未来将有更多官员也许不是因为贪腐而是因为决策失误被追究行政和刑事责任。

　　第二，建立更严格的执法体系。四中全会把法律的实施提到前所未有的高度，“实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”，严格执法放在了第二位。

　　这样严格的执行体系，可能产生如下影响：有可能有效遏制有法不依、执法违法以及执法中自由裁量权过大的现象；有可能抑制政府与民争利、侵害公民权益和利益的行为；有可能从根本上改变政府及其公务人员的执法形象。

　　第三，健全行政执法中的监督纠错机制。全面纠错有可能把政府权力关在法制笼子里；有可能改变以言代法、以权压法、权大于法的局面；有可能遏制人治蔓延的现象。四中全会成为某些领域由人治主导到法治主导的历史性拐点。

　　要看到法治政府建设的阻力与困难。四中全会对法治政府提出了目标、内涵、任务和路径，但是法治政府建设绝不容易，要克服巨大的阻力和困难。

　　一是政府官员缺乏法治思维、法治精神。一些官员不是法治思维主导，而是人治思维盛行，这可能成为法治政府建设潜在的最大障碍。

　　二是依法决策与决策责任追究制必须真正建立起来。

　　三是避免政府部门利益成为法治政府建设的隐形阻力。权力部门化、部门利益化、部门利益法定化，部门权力便是与民争利的工具，是导致权力市场化的元凶。法治政府建设，最大的难度是如何构建制度笼子，防止权力滥用。

　　从“中国制造”到“中国创造”的法学飞跃

　　北京市人民政府法治办公室主任 刘振刚

　　十八届四中全会无疑是中国法治建设发展中极其重要的历史节点。站在历史节点上回望，我国法治政府建设的实践呈现出五个明显的变化：

　　第一，行政工作的整体有了规范意识。现在的政府，凡是涉及到行政相对人权益的事项和举措，都会寻求制定出台规章或其他规范性文件来表明价值理念和框定行为模式。

　　第二，决策过程有了循规避险意识。政府每做重大决策或采取重大行动，都要取得相应的法律依据，以此避免可能对相对人权利造成的侵扰和使自身陷入的法律风险。

　　第三，权力运行有了阳光意识。凡是涉及相对人的行为举措，政府制定的规则或文件，都会主动向社会公布。

　　第四，行政结果有了接受被挑战的意识。政府不能想当然地认为自己的行为结果就一定正确、合理，而应认识到行政结果被投诉、被复议、被行政诉讼，是一种正常的社会反馈。

　　第五，具体执法行为有了审慎意识。一方面，在主观上，行政执法主体对法律的敬畏意识日渐增强，执法方式方法和态度日趋向好转变；另一方面，公民的合法维权意识和监督意识也日益增强，客观上促进了执法行为的进一步规范。

　　从上述五个新变化中不难看出，我国法治思维正在形成，法治方式正处于刻意追求的过程中，但法治思维意识和行为方式还没能高度契合和有效统一，还需要将法律从外化于形到内化于心这样一个再升华的过程。

　　改革开放第一个30年，作为后起的追赶型国家，我国法治建设、经济建设及其他建设，具有学习和模仿发达国家的特征，走的是追求“像谁”的路子。改革开放第二个30年的法治发展，应当正视国家目前的发展阶段和地位，在不断汲取人类一切先进文化成果时，注意打造中国特色社会主义法治体系，解决“是谁”的问题。这不是主观上非要如此，而是客观上已然需要如此，发展的中国在许多方面已没有模仿之物。

　　想要塑造自身，就需要深刻完整地从学理、法理上阐释中国共产党在中国现代化法治发展中的法律地位和作用。坚持党的领导是中国法治建设中最大的中国元素，也是中国特色社会主义法治体系的重要特征。当代中国法律人，如果不能创造性地全面阐述好中国共产党在法治建设中的学理、法理地位与作用，法学也就没有甩开学习模仿的那一步，跟不上国家发展步伐，融入不到国家法治建设战略之中。换个视角看，也是中国法学能否实现由“中国制造”到“中国创造”的一次历史飞跃的衡量标准。

　　法治民主是人民民主发展的新阶段

　　国防大学马克思主义教研部科学社会主义教研室主任 郭凤海

　　民主至少包括三个层次：价值追求、制度操作和法治保障。其中，“价值民主”处于最高层次，是我们追求的理想；“制度民主”次之，即通过某种制度选择来实现民主理想。理想的制度选择则需要强有力的法治保障和实施过程。

　　十八届四中全会作出“全面推进依法治国”的战略决策，是对法治在国家政治生活和民主政治建设中的决定性地位和作用的进一步确立。

　　强有力的法治保障是有效运行制度民主的根本前提。人类政治文明发展史至少存在“无法治无民主、有法治无民主、无法治有民主和有法治有民主”四种类型。后发现代化国家多数只经历了从“无法治无民主”到“无法治有民主（或弱法治有民主）”的转变，但民主因缺乏强有力的法治保障而严重失序，导致竞争无序、政治贪腐、族群冲突、社会动荡，以至国家陷入战乱和分裂。发展法治民主是国家长治久安的根本保证。

　　民主是我党始终不渝追求的大目标。改革开放后，邓小平倡导加强社会主义民主建设的同时，把法制视为民主的核心内容。由此，中国民主政治建设进入到发展“制度民主”的新时期，法制建设的重点主要还是制度法规体系建设，即法“制”。我国的制度法规体系相对完备，但运用制度法规的治理模式还相对落后。　

　　四中全会提出的“五大法治体系”使当代中国民主法治建设的方向清晰、具体、明确地呈现，在国家治理现代化的全新视野下彰显了制度创新与治理升级的有机统一。

　　习总书记在政治上特别重视强调三个问题：一是“改革开放前30年”与“改革开放后30年”的关系；二是走群众路线；三是强化法治在国家政治生活中的地位作用。三点联系起来看，可以领悟到习总书记正带领我们做一道意义重大深远的“历史合题”：群众路线+法治=真正的人民民主。毛泽东当年带领我们做了一道“初创探索题”，注重群众运动，但却缺乏制度、法律规范。邓小平在改革开放后带领我们做了一道“拨乱反正题”，重视制度、法制建设，在反思教训中继承，在修正错误中发展。

　　如何使制度法律更好地贯穿人民民主内容，充分体现党的群众路线，是当今的重大现实课题。鉴于此，四中全会站在“前30年与后30年”的历史交汇点上，在历史的“正－反－合”题中，进一步反思“群众运动与群众路线”“人民民主与制度法治”的关系，启示我们做一道“群众路线+法治=真正的人民民主”的历史合题。既要防止民主脱离法治轨道，又要使制度法规充分体现民主内容，使人民民主真正进入到“否定之否定”的历史合题境界。

　　来源： 光明网