衢州：后4600时期扶贫攻坚的调查与思考

　　衢州市根据浙江省委、省政府关于加快26县“摘帽”及消除4600元以下贫困现象重大决策及工作目标的要求，按照中央提出的“扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到位精准、因村派人精准、脱贫成效精准”等“六个精准”扶贫的要求，稳扎稳打，全力推进，取得了较为显著的阶段性成效。扶贫统计监测数据显示，2015年全市低收入农户人均纯收入为8463元，人均增加1497元，增长21.5%，监测样本中已无4600元以下的贫困农户。但是，我们应该清醒地看到，扶贫攻坚是一项长期的、艰巨的任务，不可能一劳永逸，基本消除“4600”现象只是“十三五”时期扶贫攻坚的全新起点，而且衢州仍有1.3万户、近4万接近4600元的低收入人群，在衢州经济社会向绿色发展转型的后4600时期，扶贫工作形势依然严峻。本文结合扶贫监测统计数据和实地调查情况，对今后一个时期的扶贫攻坚工作进行了思考与梳理，并在此基础上提出几点相应的工作建议。  　　   

　　 一、衢州扶贫工作存在的主要困难和问题   　　    

　　（一）扶贫基础依然薄弱。主要表现在：  　　   

　　一是收支结构堪忧。从收入结构来看，表现为转移性收入大幅提升，工资性收入、经营性收入增幅趋缓。扶贫监测数据显示，2015年全市低收入农户人均转移性收入为1875元，增长45.6%，占纯收入的比重由上年度的18.5%上升到22.2%，上升3.9个百分点。这在很大程度上是得益于2015年全面消除4600所释放出的的巨大政策红利。而同期，人均工资性收入为4613元，占纯收入比重基本持平，增幅有所减缓，2014年增长24.6%，2015年增长20.8%，减少3.8个百分点；人均经营性收入为1925元，占纯收入的比重由上年的25.7%下降到22.7%，减少2.6个百分点。这折射出低收入农户增收主渠道在收窄，增收难度在加大。从支出结构来看，表现为生活水平低，医疗费用压力大。扶贫监测数据显示，2015年全市低收入农户：⑴食品消费比重最高，是典型的温饱型生活。人均食品支出2213元，占生活消费的比重为36.7%，在八大消费构成中占的比重最高，这说明低收入农户生活只能满足简单的生活。从消费量上看，也是以粮食、蔬菜、猪肉、油脂类为主，肉禽类、蛋类、水果类等食品消费量比重相对较低。⑵衣着，家庭设备、用品、服务，交通和通讯三项支出更简单。这三项支出合计支出占生活消费比重只有18.2%，且三项消费的比重都在8%以下，其中：家庭设备、用品、服务支出只占到3.9%，在八项消费购成中的比重最低。低收入农户家庭成员结构为老年人数比重高，家庭人口多，老弱病残人员多的特征，普遍消费水平偏低。⑶医疗保健支出成为低收入农户很重的负担。由于低收入农户普遍都是家中有病人，并且是大病、长病或残疾，长期需要支付医疗费用，这成为低收入家庭沉重的负担，全市低收入农户人均医疗保健支出为1070元，增长47.8%，占生活消费支出比重为17.7%，在八大消费结构中排第二，被动地成为仅次于食品消费的“刚需”。 

　    二是返贫风险加剧。衢州低收入农户本来增收渠道就少，而当前面临的形势却更为严峻。⑴灾害性气候将导致大宗传统农作物全面减收。去年底今年初的严寒冰冻气候，使得衢州大宗农产品如柑桔、茶叶等受灾严重，传统种植业收入将呈下降趋势。据农业部门调查，全市今年有70%的橘树被冻死，预计2016年产值将减产2/3左右，并且其影响还有可能延续。⑵绿色生态转型发展将影响牧业养殖、农产品加工长期减收。随着“五水共治”的大力推进，衢州生猪饲养量从2012年的761万头调减到2015年的379万头，调减幅度达到50%；衢州是产竹大市，全市竹林面积有147万亩，竹农较多，近年来以毛竹为主要原料的竹木加工企业全面关停，毛竹销售渠道受阻，价格急跌，部分偏远山区的竹农此类收入高的要占到全年收入的三分之一，收入因此锐减。⑶外出务工难度加大将使得工资性收入增幅继续减缓。衢州城市化率浙江省最低，农村人口相对较多，长期以来是劳务大量输出的地区，1990-2010年的二十年里，前十年全市乡村人口净流出27万人，后十年净流出31万人，呈现出持续外流的趋势（六人普数据）。去年以来随着宏观经济不景气，30多年来的春运大潮也首次降温退潮，年初全市各地劳务市场也空前“繁荣”，再加上衢州本地经济也在减速，将会有更多的农民面临隐性失业、工资性收入减少的困境。  　　   

　　（二）扶贫机制存在缺陷。主要表现在：  　　   

　　一是扶贫工作合力不强，扶贫作用未能有效整合。目前浙江省扶贫工作以条条为主，农办、民政、残联、社保以及共青妇组织等多路出击，却又各自为政，造成了：⑴扶贫对象识别难度大，扶谁、扶什么、怎么扶搞不清楚；⑵扶贫工作随意性大，有的贫困家庭或有的时间段（如春节）是部门帮、企业帮、干部帮，“你方扶罢我登场”，有的贫困家庭或大部分时间段却成了扶贫盲点、空白点，“门前冷落车马稀”。⑶扶贫工作成本高，多头扶贫客观上势必增加人财物的成本，扶贫效率不高。⑷扶贫效果监测难，被扶家庭生活工作改善情况如何、脱贫返贫变动情况如何等不清楚。另外，社会慈善机构也未能有效整合引导，多为单打独斗，扶贫帮困的作用未能充分发挥。  　　   

　　二是扶贫政策针对性不够强，政策红利难以滴灌到户。扶贫政策上上下下出了很多，但能让低收入农户充分享受到红利的政策还不多，有的还有意无意地抬高了扶持门槛。例如：⑴在各地已出台的扶持农业龙头企业（家庭农场、合作社）、带动农户增收的政策就存在“扶大扶强扶优”现象，对贫困农户及低收入群体的扶持力度不够。⑵现有的部分医保政策加重了重病号家庭的负担。实行分级诊疗后，一些重病患者如要转院到省市三级医院就医，医药费报销比例将从基层卫生院的85%降到省市三级医院的54%，报销比例降低，医药费用加大；目前浙江明确规定了15种大病特殊用药列入医药报销的名单，但在临床医治中，常常是可报销的药品不管用，管用的药品不能报。另外，还有一些特殊疑难病症不在15种大病之列，且医药费用奇高，患病家庭压力巨大，衢州杨林镇下庄村有一农户户主47岁，身患腹茧病，国内外少见，每次须到南京一医院就诊，每年医药费支出10多万元，可报销部分很少，费用以借贷为主。这类家庭可谓“一人重病、三代倒运”。⑶福利企业优惠政策长期未作调整、重残托养落难到位。福利企业现行的每人每年最高不超过3.5万元的退税政策二十多年都没有调整，随着企业的各种成本、刚性支出不断增加，福利企业普遍面临难以为继的困境，多地福利企业都有不同程度裁减残疾员工的动作，使残疾人就业雪上加霜，甚至因此造成多次集体上访。衢州残疾人托养服务也处于起步阶段，全市符合托养条件的残疾人有1.7万人，实际托养服务比例为30.5%，离“十二五”80%的监测目标值差距相当大，目前只有市区、常山县残疾人托养服务设施一个在建、一个在立项，其他县（市、区）还是空白，离省政府每个县（市、区）都建有1所以上残疾人专业托养机构存在较大距离。  　　   

　　三是扶贫资金使用效率不高，存在扶贫延时现象。例如：部分专项扶贫资金不能及时拨付到位，困难群众申请低保还存在材料要求多、流程设置长的问题，临时（因灾、因急等）救助审批流程长、乡镇街一线救助审批权限小、临时救助反应慢和效率低。  　　   

　　 二、对后 4600 时期扶贫攻坚的工作建议   　　    

　　“十三五”是实现全面建成小康社会目标的决战决胜阶段，“灌水式”、“输血式”、“突击式”的传统扶贫模式难以为继，精准扶贫成了扶贫进入新阶段后的新举措。所以，我们要找准突破口，以精准扶贫实现精准脱贫。为此，我们结合衢州实际，提出以下“六个强化、六个精准”：  　　   

　　（一）强化基础保障，做到扶贫对象精准。准确识别贫困人口是精准扶贫的第一步。只有精准识别扶贫对象，了解他们的致贫原因后，才能制定针对性措施进行帮扶。一是要建立贫困人口主动识别机制。将原来以政府为主层层落实指标，转变为由农民自下而上民主推选。政府确定贫困标准，公开程序，畅通渠道，发扬基层民主，发动群众参与，保证贫困户认定的相对公平公开。二是要整合建立精准扶贫大数据库。由政府主导，将现有的分散在农办、民政、残联、社保医保以及共青妇组织的扶贫网络进行整合重组，建立起一个能够互联互通、信息共享的扶贫大数据库，在数据库建档立卡，区分因灾、因病、因学和缺项目、缺资金、缺劳力、缺技术等不同致贫原因，准确掌握贫困村、贫困户的脱贫致富需求，确保扶贫政策措施精准“滴灌”到户到人。三是要建立协同推进机制。扶贫脱贫是一项系统工程，横向涉及许多政府部门，纵向涉及市县乡三级体制，因此，要建立部门协同推进机制，同时完善干部结对帮扶制度。要坚持问题导向，狠抓薄弱环节，切实解决“扶持谁、谁来扶、怎么扶、如何退、如何进”的问题，决不能空喊口号、大而化之，胸中无数、盲目蛮干。要设身处地站在贫困群众的角度看问题、出主意、想办法，在精准施策上出实招，在精准推进上下实功，真正把好事办好、实事办实。  　　   

　　（二）强化共享意识，做到政策安排精准。近年来，衢州大力发展“一村一品”、家庭农场、有机绿色农产品和生态休闲观光农业，促进了现代农业的发展，增加了农民收入，在此基础上，政府要强化共享意识，将政策安排向贫困农户倾斜，增加他们增收的渠道，提高增收的含金量。一是要加快推行土地流转、土地入股等措施，让贫困农户的土地、林地等通过流转、入股等形式，把资源变资本、农户变股东，取得土地流转的“租金”和土地入股的“股金”。二是要鼓励和支持农业企业优先安排贫困农户就业，让贫困农户取得劳动就业的“薪金”。三是要鼓励和支持增加、壮大村集体资产，在“两山”理论指导下，农村山水资源也是财富，也可以模拟入股、打包运营，这在常山县已有“黄塘模式”可借鉴，政府要因势利导，在财政转移支付、税收优惠等方面出台支持政策，扶持贫困农户增加村集体资产分红性收入的“资金”。四是要鼓励和支持发展“互联网+农业”，支持农合联、供销社和有实力的企业搭建农产品网络销售平台、农民网络消费等服务体系，特别是要积极培育一批大学生成为农村电商的“草根创客”、“新农创客”，让贫困农户也能挖掘到“互联网+农业”的“网金”。  　　   

　　（三）强化扶残扶弱，做到扶残措施精准。残疾人群体是弱势群体中的弱势群体，残疾人的扶贫救助更加需要措施到位精准。从衢州情况来看：一是要加大对福利企业的扶持。残疾人按比例就业已执行二十余年，在促进残疾人就业、改善残疾人生活等方面发挥了重要作用。然而，近年来各地对举办福利企业的积极性明显降低，数量不断减少，影响残疾人的稳定就业，建议上级部门要对此高度关注，积极建议国家相关部门（民政部、财政部、中国残联）加强顶层设计，调研修订扶持政策，以维护残疾人合法的就业权利。二是要加快残疾人托养机构建设，让残疾人的家庭成员能解放出来、实现正常就业。一人重残，全家困难，残疾人群体是最弱势的群体，更加需要加大扶持力度，要将残疾人服务设施建设纳入政府为民办实事项目，给予重点扶持。市、县（市）至少建有1家示范性残疾人专业托养机构，人口在1万人以上的乡镇（街道）至少建有1家残疾人庇护机构，鼓励、扶持村（社区）建立残疾人庇护照料机构。  　　   

　　（四）强化滴灌救助，做到资金使用精准。实施精准扶贫，就需要把资金投向最贫困、最需要的地方，确保扶贫资金使用效率的最大化。一是要加大临时救助力度，建议按照浙江省新的《临时救助办法》的要求，尽快完善临时救助审批流程，进一步提高乡镇（街道）的救助审批权限，确保措施及时到位，实现临时救助的高效率和快反应。同时，要健全“一门受理、协同办理”等机制，加强临时救助政策与低保、养老、就业、教育、医疗、住房、扶贫等政策的有效衔接，形成救助政策合力。二是要区别对待分级诊疗，建议对本地确无水平医疗、需要转诊的疑难杂症，分级诊疗应予以开通绿色通道，不应当降低报销比例。同时，要简化转诊手续，尽快开发成熟、完善的分级诊疗转诊平台，并在已开展分级诊疗的县（区）全面推行，方便病人及时办理转诊手续，减少因未及时办理转诊而造成患者家庭的资金压力。三是要进一步改进和完善大病保险制度，民政、社保等部门要及时、精准予以医疗救助，同时要尽快扩大大病特殊用药的范围，切实减轻大病患者家庭的经济负担。  　　   

　　（五）强化社会引导，做到慈善帮扶精准。一是要积极引导社会力量参与救助帮扶，使之成为政府帮扶的有效补充。要充分发挥各类慈善机构的社会正效应，建立扶贫开发协会，积极开展“扶贫助学”、“扶贫救灾”等公益爱心活动。二是要拓宽渠道、拓展扶贫帮困形式，广泛动员企业、爱心人士、社会志愿者、义工等社会各界力量，参与扶贫救助和扶贫开发。目前，龙游县的义工总会、龙游爱在人间协会等慈善义工组织通过捐赠、提供义工志愿者服务等方式很好的开展了民间慈善帮扶活动，形成“政社互动”帮扶合力，取得了较好的效果。三是要进行劝导督孝，对子女有赡养能力而不赡养所造成的贫困老年人家庭，各级组织应加强对这类家庭子女的教育，督促其子女尽赡养义务，对拒不履行赡养义务的，要及时提供法律援助，采取强制措施，并由所在镇村两级代为督导、执行。  　　   

　　（六）强化绩效评价，做到脱贫成效精准。打赢扶贫脱贫攻坚战，关键是要落实各级责任，要加快形成市级负总责、县级抓落实的工作机制。脱贫攻坚的主战场在县一级，真正的战壕在乡村。一是要严格落实扶贫工作责任制，层层签订责任书，逐级立下军令状，突出任务分解，重点是减贫成效，比如贫困人口脱贫了多少，贫困人口收入增加了多少。二是要加强督查考核，重点是工作的扎实程度，比如数据库建设运营，建档立卡，精准识别，以及扶贫资金项目使用管理的成效等等，确保各项脱贫攻坚措施落地见效。