杭州市人民政府关于深入推进依法行政加快建设法治政府的实施意见

杭州市人民政府关于深入推进依法行政
加快建设法治政府的实施意见

杭政函〔2015〕82号

各区、县（市）人民政府，市政府各部门、各直属单位：
　　为贯彻落实党的十八届四中全会精神和省、市有关决策部署，深入推进依法行政，加快建设法治政府，结合我市实际，现提出如下实施意见。
　　一、明确总体目标和基本要求
　　（一）总体目标。力争到2020年，我市率先基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府，继续在全面深化法治浙江建设进程中发挥龙头领跑示范带动作用，确保在全面落实依法治国各项任务中走在全国重要城市前列。
　　（二）基本要求。坚持全面推进依法治国五项原则，切实做到深入推进依法行政与全面深化改革有机结合，更好地发挥法治对经济社会发展的引领、规范和保障作用；切实做到法无授权不可为、法定职责必须为，无法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或增加其义务的决定，不断提高依法行政的能力和水平；切实做到勇于担当、敢于负责，积极回应社会公众的需求和关切，自觉运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定，保障公民合法权益和社会公平正义，努力建设有限、有为、有效政府。
　　二、依法履行政府职能，大力推进简政放权
　　（三）深化行政审批制度改革。继续清理和调整行政审批事项，建立行政审批事项目录及动态管理机制，做好与国家、省取消、下放或调整行政审批事项的衔接。依法开展地方性法规规章涉及行政审批规定的清理工作。全面取消非行政许可审批事项。除关系国家安全和生态安全、涉及重大公共利益等项目外，企业投资项目应由企业依法依规自主决策，政府不再审批。直接面向基层，由基层实施更方便有效的经济社会事项，应依法下放基层管理。清理、下放行政审批事项应当听取相对人、公众和专家意见。全面清理行政审批前置环节的技术审查、评估、鉴证、咨询等有偿中介服务事项，无法律法规依据的，一律予以取消；建立中介服务项目目录及动态管理机制，明确中介服务事项的名称、设置依据、收费标准、办理时限等，并向社会公布。法律法规规章规定应由行政审批部门办理的事项，不得交由中介机构办理。依法加强对中介机构及从业人员的监督管理，推进中介机构信用体系建设。
　　（四）完善政府清单管理制度。推进“四张清单一张网”建设。完善权力清单制度，建立权力清单动态调整机制，严格控制部门新增权力事项，加强对取消或调整权力事项的后续监管。推动责任清单在目标管理、绩效考核、信访调解、社会稳定、效能监督等方面的应用。完善企业投资负面清单，各类市场主体可依法平等进入清单之外的领域。完善财政专项资金管理清单，改革财政资金分配办法，全面推进预算绩效管理。加快浙江政务服务网杭州平台建设，实现行政权力事项及其运行流程从“线下到线上”，进一步提高行政效能，方便群众办事。
　　（五）推进政府各项事权规范化、法律化。进一步优化机构设置和人员编制配备，推进机构法定、职能法定、权限法定、程序法定、责任法定。理顺部门职责关系，研究制定部门职责管理办法，构建权责一致，决策、监督、执行相协调的政府组织体系。强化机构编制科学化、法制化、规范化管理。进一步推进扩权强镇改革，深化中心镇发展改革和小城市培育试点。
　　（六）规范行政收费行为。依照法律、行政法规和国家有关政策规定设立的涉企行政事业性收费、政府性基金和实施政府定价或指导价的经营服务性收费，实行目录清单管理。从严审批涉企行政事业性收费和政府性基金项目。规范行业协会、中介组织涉企收费行为。
　　（七）创新和完善政府管理服务方式。处理好政府与社会的关系，促进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。编制适合交由社会组织承担的职责事项清单。深化事业单位分类改革，探索推进事业机构“同类别、同性质”综合设置。规范行政给付、行政奖励等授益性政府行为，充分发挥行政规划、行政指导、行政合同的作用。加快建设政府购买公共服务管理平台，强化项目监管和绩效评估，形成提供主体多元、方式多样的公共服务体系。加强对社会中介机构的监管、指导。推进商事制度改革，探索“多证（照）合一”模式，深化营业执照、组织机构代码证、国地税登记证、统计证、企业公章“五证一章” 联发制度，实行工商营业执照、组织机构代码证和税务登记证“三证合一”登记制度。
　　三、完善政府立法机制，不断提高制度建设质量
　　（八）完善政府立法体制机制。发挥法规规章的引领和推动作用。坚持在市委领导下开展政府立法工作，对涉及重大体制和重大政策调整的事项，及时报市委讨论决定。健全政府与人大的立法沟通衔接机制。完善政府与政协的立法协商机制，探索政协委员参与立法协商的方式、程序。完善政府规章立法后评估制度，建立立法后评估结果运用的长效机制。拓展政府立法项目征集渠道，建立向社会公开征集立法项目的制度。
　　（九）推进科学民主立法。坚持立、改、废、释并举，综合运用制定、修改、废止、解释、清理、编纂等方式，建立既与法律、法规相协调，又具有地方特色且能够满足我市需要的法规规章体系。完善多元化立法草案起草机制，复杂性、综合性的政府立法项目由政府法制机构直接组织起草；健全立法草案委托起草制度，专业性较强的立法草案可以委托高等院校、研究机构、行业协会等起草；探索将立法草案起草工作向社会公开招标的模式。健全立法听证制度，立法事项涉及重大利益关系调整或者涉及重大民生问题的，应当以公开方式进行立法听证。改进立法调研，建立和完善基层立法联系点制度，推进立法工作民主化、科学化。
　　（十）加强重点领域政府立法。围绕全市工作大局，从杭州实际出发，着力抓好全面深化改革、推动经济转型升级、促进信息经济发展、强化民生保障、加强生态环境保护、完善城市建设和管理、维护公共安全、统筹城乡发展、加强历史文化保护等方面的政府立法，切实增强法规规章的及时性、系统性、针对性、有效性，准确反映和体现杭州经济社会发展的基本规律。坚持在法治下推进改革、在改革中完善法治，实现立法和改革决策相统一、相衔接，做到重大改革于法有据、立法工作主动适应改革和经济社会发展需要。
　　（十一）加强行政规范性文件监督管理。严格执行《浙江省行政规范性文件管理办法》（省政府令第275号），落实公开征求意见、合法性审查、集体讨论决定、统一发布等制度。行政规范性文件不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项，不得减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务。进一步落实行政规范性文件“三统一”制度，未纳入“三统一”管理的行政规范性文件不得作为行政管理的依据。加强行政规范性文件备案审查，依法撤销和纠正违法的行政规范性文件。政府法制机构要建立健全与相关主管部门协同备案审查的机制，完善专家参与审查工作机制；加强与人大常委会备案审查机构的沟通联系。严格执行《浙江省人民政府法制办公室关于印发浙江省行政规范性文件异议审查处理办法的通知》（浙府法发〔2014〕号）要求，认真做好公民、法人和其他组织提起的行政规范性文件的异议审查处理工作。认真研究人民法院有关行政规范性文件合法性问题的司法建议，及时审查和修订相关行政规范性文件。进一步落实行政规范性文件定期清理制度，及时公布继续有效、废止和失效的行政规范性文件目录。探索开展行政规范性文件后评估工作。
　　四、建立健全科学民主决策机制，全面规范行政决策行为
　　（十二）完善行政决策机制。制定《杭州市人民政府重大行政决策程序规则》，落实公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等法定程序，确保依法、科学、民主决策。对专业性、技术性较强的决策事项，应当组织专家、专业性机构进行论证。建立重大行政决策出台前向人大报告制度。对重大行政决策实施风险评估，探索委托第三方开展风险评估工作。建立行政机关内部重大行政决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论。建立决策后评估和纠错机制，严格执行重大行政决策终身责任追究及责任倒查机制。
　　（十三）全面推行政府法律顾问制度。贯彻落实《杭州市人民政府办公厅关于印发杭州市人民政府法律顾问工作规则的通知》（杭政办函〔2014〕138号）。至2015年年底，市、区（县、市）、乡镇（街道）三级政府和有条件、有需求的市级主要执法部门要建立以政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍；至2017年年底，政府主要执法部门普遍建立政府法律顾问制度。健全政府法律顾问工作机制，充分发挥政府法律顾问在深入推进依法行政、加快建设法治政府中的作用，为政府重大行政决策提供法律意见，参与政府重要立法项目的论证和重要规范性文件、政府合同的合法性审查等工作。
　　（十四）加强行政机关合同管理。积极按照《杭州市人民政府办公厅关于印发杭州市行政机关合同管理办法的通知》（杭政办函〔2013〕121号）要求，落实行政机关合同合法性审查、专家咨询、绩效评估、监督检查、档案管理等制度。建立发改、财政、审计、法制等相关部门协作机制，加强对行政机关合同履行情况的监督管理。
　　五、进一步理顺行政执法体制，严格规范公正文明执法
　　（十五）推进综合执法体制改革。贯彻落实《浙江省人民政府关于深化行政执法体制改革全面推进综合行政执法的意见》（浙政发〔2015〕4号），以区、县（市）和乡镇（街道）为重点，全面推进跨部门、跨领域综合执法体制改革，合理划定综合执法领域，整合部门执法队伍，推动执法重心下沉，增强基层执法能力。
　　（十六）规范行政执法主体。组织开展行政执法机构清理。加强行政执法争议的协调，明确争议事项的执法主体。严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，行政执法人员必须为具备行政执法主体资格单位的正式工作人员，并从事行政执法工作。强化执法证件管理，明确行政执法人员行为规范，加强文明执法。
　　（十七）强化重点领域执法。行政执法部门要严格执行法律法规规章，及时查处违法行为。加强对食品药品安全、安全生产、国土资源、规划建设、环境保护、资源节约、社会治安、劳动保障等关系群众切身利益的重点领域的执法监管，及时、严肃查处违法行为。组织对重点领域执法情况开展专项检查。
　　（十八）完善行政执法程序和工作机制。建立健全执法程序、制度，完善执法调查、取证规则；建立执法全过程记录制度，利用办案信息系统、现场执法设备、视频监控设施等技术手段，加强对执法活动全过程跟踪；规范执法案卷管理，完善执法文书，做到执法全过程有据可查。落实执法案件主办人制度和案件审核制度，深入推进执法听证程序。建立重大执法决定法制审核制度。建立区域、领域执法协作联动机制，增强打击违法行为的合力。推行行政指导、执法案例指导、说理执法、行政监督劝勉、执法事项提示、轻微问题告诫、突出问题约谈、重大案件回访等柔性执法方式。
　　（十九）健全行政裁量权基准制度。严格执行行政处罚裁量制度，进一步探索行政许可、行政强制等裁量基准制度。根据法律法规规章立、改、废情况，及时调整和完善行政执法裁量基准制度。
　　（二十）全面落实执法责任制。根据法律、法规和规章梳理执法依据、分解执法职责、明确执法责任，制定执法责任清单，固化执法项目的职权、流程、机构、岗位和责任。加强政府规章执行情况检查，改进执法案卷评查工作，建立执法案件质量跟踪评判机制。通过聘请特邀行政执法监督员、加强行政执法投诉举报和督办等形式，加强行政执法监督，进一步强化对执法过错责任的追究。
　　（二十一）健全行政执法和刑事司法衔接机制。规范案件移送标准和程序，切实防止有案不移、有案难移、以罚代刑。建立健全衔接工作台账管理制度，依托浙江政务服务网杭州平台，建立和完善衔接工作信息共享平台。
　　六、切实加强行政监督，依法规范行政权力运行
　　（二十二）自觉接受外部监督。自觉接受人大监督以及政协、民主党派、无党派人士的民主监督，依法履行报告、通报职责。自觉接受司法监督，及时落实、反馈司法建议和检察建议。自觉接受社会监督、舆论监督，积极回应各类诉求和反映。
　　（二十三）强化行政内部监督。在财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位推行决策权、执行权、监督权分离和制衡，落实分事行权、分岗设权、分级授权要求，界定岗位，定期轮岗，细化流程，明确责任，强化考核。完善政府内部层级监督和专门监督，改进上级机关对下级机关的监督；建立健全常态化监督制度，坚持日常监督与专项监督、主动监督与受理投诉举报、事前监督与事中事后监督、公述民评与评议考核相结合，强化对行政不作为、慢作为、乱作为的监督，增强监督合力和实效。建立监督情况通报以及处理结果反馈机制。监察机关要切实履行监督责任，确保经济社会发展和廉政建设各项任务落实。
　　（二十四）强化审计监督。要切实保障审计机关依法独立行使审计监督权。构建国家审计、内部审计、社会审计相互协作的监督体系，实现对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况审计的全覆盖。强化审计公开、审计执行和审计问责，加强对审计发现问题的整改落实。
　　（二十五）严格行政问责。坚持有错必纠、有责必问，建立健全依法行政责任倒查机制，构建科学合理的行政问责制度。对政府及部门因不履行依法行政领导职责，或因故意或重大过失导致行政案件败诉或本地区、本系统一年内发生多起严重违法行政案件、造成社会不良影响的，要严肃追究其主要负责人和相关责任人员的责任。健全责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、罢免等问责方式和程序。
　　七、深入推进政务公开，保障社会和公民知情权
　　（二十六）推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。坚持以公开为常态、不公开为例外的原则，依托浙江政务服务网杭州平台，全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项。建立行政执法公示制度，按照省里的统一部署，推进行政处罚等8类行政执法结果信息公开。依法规范依申请公开办理工作，保障公民、法人和其他组织的知情权。完善政府新闻发言人、突发事件信息发布等制度，切实提升政府公信力。
　　（二十七）推进预决算公开。完善一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算等四本预算草案，深化全口径预决算人大审查和向社会公开。逐步细化政府预决算公开内容，除涉密信息外，政府预决算支出应全部细化公开到功能分类的项级科目，专项转移支付预决算按项目按地区公开。扩大部门预决算公开范围，除涉密信息外，所有使用财政资金的部门均应公开本部门预决算。加大“三公”经费公开力度，除涉密信息外，所有财政资金安排的“三公”经费都要公开。积极推进预算绩效信息和专项资金全过程管理信息公开。
　　（二十八）推进重点领域政府信息公开。重点公开公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设、征地拆迁、土地使用权出让、产权交易、政府采购、保障性住房分配等方面信息。推进公共服务和公共监管信息公开，重点公开教育、医疗卫生、就业以及环境污染等涉及民生问题的信息。
　　八、依法防范和化解社会矛盾，形成矛盾纠纷调处合力
　　（二十九）加强行政复议工作。贯彻落实国务院法制办公室《关于印发〈关于进一步加强行政复议工作规范化建设的实施意见〉的通知》（国法复函〔2011〕628号），加强行政复议能力建设，推动行政复议进一步规范化，并参照同级人民法院办理行政案件的力量配置，配备与行政复议任务相适应的专职办案人员。健全专家参与、听证、调解等审理机制，完善行政复议权利救济告知制度，落实行政复议决定文书网上公开制度。加强对行政复议工作的监督、指导，落实重大行政复议决定备案审查制度，健全复议、司法、执法、监察良性互动机制。
　　（三十）加强行政应诉工作。贯彻落实《行政诉讼法》，健全行政应诉工作责任制。加强应诉机构和队伍建设，确保行政应诉机构人员配备与所承担的工作任务相适应。提升行政应诉人员素质能力，防止因应诉不当导致行政案件败诉。落实行政机关负责人出庭应诉制度，行政机关负责人不能出庭的，应委托行政机关相应的工作人员出庭，并组织行政机关工作人员参加行政案件庭审旁听活动。尊重并自觉执行司法判决、裁定或调解书，及时反馈和落实司法建议。
　　（三十一）加强行政调解工作。落实行政调解工作职责，健全由各级政府负总责、政府法制机构牵头、各职能部门为主体的行政调解工作体制，充分发挥行政机关在化解行政争议和民事纠纷中的作用。推进行业性专业调解委员会建设，发挥其在医疗纠纷、交通事故、劳动纠纷、物业纠纷、环境保护、消费者权益、学生伤害、婚姻家庭等方面的作用。加强行政调解与人民调解、司法调解、信访、仲裁的衔接与互动，形成化解社会矛盾纠纷的合力。
　　（三十二）严格履行行政裁决职责。行政机关要依法履行对侵权纠纷、补偿纠纷、损害赔偿纠纷、权属纠纷等领域的行政裁决职责，强化在解决农村集体土地、林权、承包经营权等纠纷中的裁决功能。
　　（三十三）发挥仲裁制度作用。完善仲裁规则，加强仲裁调解，建立健全仲裁与诉讼、仲裁与执行的衔接机制，确保生效仲裁裁决得到及时执行。在格式合同和合同示范文本中修订、规范和落实仲裁条款，加快推广仲裁机制。在投资、商事、跨境贸易、房地产、金融等矛盾纠纷多发领域，探索引入仲裁机制。探索设立国际仲裁院，做大做强涉外纠纷处理服务平台。加强仲裁机构管理和仲裁员队伍建设，提升仲裁公信力。
　　九、加强组织领导，落实保障措施
　　（三十四）健全领导体制机制。各级政府要建立主要负责人牵头、各部门分工落实的领导协调机制，研究解决法治政府建设中的重大问题，及时部署法治政府建设的具体任务和工作措施。行政首长对本地区、本部门的依法行政工作承担第一责任，并把建设法治政府摆在政府工作突出位置，纳入经济社会发展总体规划，与改革发展稳定任务同部署、同落实、同考核。
　　（三十五）加强法治政府建设考核评价。贯彻落实《浙江省人民政府关于印发浙江省法治政府建设实施标准的通知》（浙政发〔2013〕50号），将法治政府建设情况纳入区、县（市）政府和政府部门目标责任制考核，并增加法治政府考核评价在政府目标责任制考核中的权重，且该权重不得低于省考核指标要求。推进内部评价、社会满意度测评、专家评估三者相结合的法治政府建设考核评价体系建设。加强考核结果运用，把法治政府建设考核评价结果作为衡量领导班子和领导干部工作实绩的重要内容，纳入实绩考核评价指标体系。要把善于运用法治思维和法治方式推动工作的人员选拔到领导岗位上来。
　　（三十六）加强行政机关工作人员法治教育培训。行政机关工作人员特别是领导干部应带头学习、遵守宪法和法律，带头依照宪法和法律行使职权。建立市、区（县、市）政府常务会议学法制度。市、区（县、市）政府每年举办领导干部依法行政专题培训班，各级党校、行政学院等要把宪法法律列为干部教育的必修课。推行任职前考试制度，加强对领导干部任职前法律知识的考查，将任前法律知识考试范围扩大到新任市管领导干部。加大对公务员初任培训中法律知识的培训力度，强化行政执法人员的培训，切实增强行政执法能力。
　　（三十七）加强政府法制机构和队伍建设。按照规范化、专业化要求，切实加强政府尤其是区、县（市）政府和部门法制机构及队伍建设，配强人员力量，真正做到机构设置、人员配备与所承担的工作职责和任务相适应。法制机构在编在岗的实际工作人员必须到岗到位，不得兼职挪用。进一步明确乡镇（街道）承担法制工作职能的机构，配备相应法制工作人员。探索以政府购买服务、政府雇员等形式充实政府法制工作队伍。推动建立公职律师队伍，参与决策论证，提供法律意见。
　　（三十八）加强法治宣传教育。落实“谁执法谁普法”的普法责任制，将法治教育纳入精神文明创建内容。建立普法人才库，发展公益普法组织，全面推动法治教育进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位，重点加强国家工作人员、企业经营管理人员、青少年和外来务工人员的法治教育，形成社会“大普法”工作格局。将法治教育纳入国民教育体系。制定加强法治文化建设的实施意见，培育具有杭州特色的法治文化。做好国家宪法日教育活动有关工作，在全社会普遍开展宪法教育，弘扬宪法精神。坚持法治教育与法治实践相结合，大力宣传推进依法行政、加快法治政府建设中好的经验和做法，引导公民积极参与法治实践活动，努力形成学法尊法守法用法的良好社会氛围。

杭州市人民政府
2015年5月20日