提高认识 扎实工作 开创西藏自治区行政复议工作新局面

　　（2009年10月15日）

　　尊敬的宋善礼副主任、尊敬的宫蒲光副主席，各位领导、同志们：

　　行政复议工作作为政府法制工作的重要组成部分，受到自治区党委、政府的高度重视。今天的会议是经自治区人民政府同意召开的。这次会议是继去年全区政府法制工作会后，政府法制系统召开的又一次重要的会议。一会儿，宫蒲光副主席还将作重要讲话。受自治区人民政府的委托，首先，由我向大会作报告，报告的内容主要是对近几年全区行政复议工作情况作一简要总结，并就进一步做好我区行政复议工作讲几点意见。我报告的题目是：提高认识，扎实工作，开创我区行政复议工作新局面。

　　一、我区行政复议工作回顾

　　《行政复议法》颁布实施以来，在自治区党委、政府的正确领导下，在国务院法制办的精心指导下，我区各级行政复议机关认真履行行政复议职责，依法解决行政争议，取得了较好的社会效果；各级行政复议机关的行政复议能力也有了明显提高。

　　（一）积极受理并依法审理行政复议申请

　　按照《行政复议法》及其实施条例的规定，各级政府及其所属部门建立完善了行政复议工作制度，依法受理行政复议申请。自治区政府法制办专门在自治区信访局群众来信来访接待室悬挂西藏自治区人民政府行政复议受理办公室的牌子。据统计，2003年至今，全区共办理行政复议案件400余件；因不服行政复议决定而提起行政诉讼的42件，法院维持行政复议机关决定的30件，撤销的12件。2007年，因不服行政复议决定，全区出现了第一例将自治区人民政府作为被告的行政诉讼，自治区政府法制办代表自治区人民政府参加应诉并胜诉。随着我区经济和社会的快速发展，行政复议案件呈逐年递增的趋势，2008年，仅自治区人民政府法制办就受理行政复议案件15件。通过受理并审理行政复议案件，及时纠正了一些行政机关违法或者不当的具体行政行为，规范了执法部门的执法行为，维护了管理相对人的合法权益，赢得了申请人的信赖和赞誉。

　　（二）严格审理程序，确保复议工作质量

　　行政复议案件的办理质量直接关系到行政复议机关的权威，关系到党和政府在人民群众心目中的形象。各级行政复议机关严格按照《行政复议法》及其实施条例的规定受理并审理案件，力争把案件办成经得起考验的“铁案”。一是，突出复议审查重点，把好证据关。自治区政府法制办对受理的行政复议申请首先查清案件主要事实，重点审查行政机关做出具体行政行为的主要依据；对各方提交的证据材料要求同时具备真实性、合法性、关联性。在证据采信过程中，要求复议人员审慎、负责，对证据进行详细论证；在审查具体行政行为的法律适用时，要求法律基础可靠、全面、准确；在审查具体行政行为的法定程序时，要求不得损害或者剥夺申请人的程序权利。二是，公正裁决，不办人情案、关系案。各级复议机关以事实和法律作为定案的唯一客观标准，做到了该维持的维持，该撤销的撤销，该变更的变更。5年来，仅自治区政府法制办做出撤销和变更决定的有10件。阿里地区所受理的行政复议案件中，有一半被撤销、变更或者确认违法、责令行政机关自行撤销行政处罚决定。自治区公安厅将行政复议案件的办理纳入执法质量考评，考评结果与公安机关“创佳评差”挂钩。三是，各级复议机关积极开展调解工作。在不损害国家利益、社会公共利益、他人合法利益以及不违背法律的前提下，各级行政复议机关用平等协商的方法对复议双方进行调解，增强了复议双方当事人的相互理解。四是，加强与信访部门的沟通与合作。拉萨市法制办和信访办将上访案件涉及行政争议的，引入行政复议程序，相互协调、共同处理。日喀则地区信访部门在接访中遇到管理相对人对行政处罚不服的案件，主动引导上访人员到政府法制部门申请行政复议。此外，拉萨市法制办还建立了行政复议建议书制度，对在审理行政复议案件中发现的重大、带普遍性的问题，提出整改措施和建议。

　　（三）加强队伍建设，努力提高行政复议能力

　　各级政府及其所属部门在做好复议案件审理工作的同时，注意提高从事行政复议工作同志的业务能力，选拔懂法律的业务骨干从事行政复议工作，举办了多起学习培训班。几年来，自治区政府法制办对全区1000多名行政执法人员进行了《行政复议法》及其实施条例的培训。今年11月，自治区将有30多名行政复议工作人员参加全国行政复议人员培训。各级行政复议机构还鼓励复议人员自学，就一些典型疑难案件进行讨论交流。自治区司法厅坚持对受理的行政复议案件进行案由分析，查找引起行政复议、行政诉讼的原因。自治区政府法制办认真组织开展
“作风建设年”活动，在行政复议人员中大力倡导无私奉献、爱岗敬业的奉献精神，积极引导复议人员树立法律意识、责任意识、服务意识和廉洁意识；严格要求复议人员严守廉洁关，不得向当事人索取和收受财物，不得接受当事人的吃请。

　　（四）加强行政复议工作宣传，营造良好工作氛围

　　《行政复议法》颁布实施以来，各级政府及其所属部门充分利用广播、电视、报刊、广告等多种渠道和形式，广泛宣传行政复议基本知识，并将《行政复议法》列为领导干部学法内容。自治区水利厅利用每年的“世界水日”和“中国水周”，将《行政复议法》列入普法内容。2006年以来，全区公安系统组织行政复议专题讲座15场，受训民警达1800人次。各级政府法制机构在执法培训中，通过以案说法等形式，剖析案例，有针对性地进行法制培训宣传。各级行政复议机关在办理复议案件时，注重对双方当事人进行法律知识的宣传，耐心解释疏导，把办理案件作为宣传行政复议的重要过程。

　　在总结我区行政复议工作取得成绩的同时，我们也清醒地认识到，我区的行政复议工作与自治区党委、政府的要求和建设法治政府的目标相比还有相当大的差距，实际工作中还面临着不少困难和问题：一是，行政复议制度尚未发挥应有的作用，行政复议的受理渠道不够畅通。目前，我区通过法院寻求司法救济的行政诉讼案件数量以及到各级信访机构提出信访的数量，远远超过行政复议案件数量。有些本应该通过行政复议解决的争议，没有通过行政复议渠道解决。近几年，没有经过行政复议程序、直接被法院撤销的行政决定就有10件。二是，行政复议机关不健全，从事复议的人员数量不能满足工作需要。尽管90%的行政争议发生在地（市）、县两级政府，但是，我区73个县不仅没有专职行政复议人员，而且也没有设立政府法制机构，一些地区行署从事政府法制工作的人员只有2至3人。一些行政机关由于没有设立行政复议机关，不积极受理管理相对人的行政复议申请，致使许多管理相对人直接选择行政诉讼或者信访。三是，有的地方和部门对行政复议工作不重视，没有为行政复议工作提供基本的工作条件，对行政复议机关做出的复议决定不执行，致使许多问题不能得到及时处理。

　　二、做好行政复议工作的体会

　　（一）做好行政复议工作必须有一支高素质的行政复议队伍

　　行政复议工作是一项政策性、专业性很强的工作。作为行政救济的主渠道，行政复议不仅要对行政决定的合法性进行审查，还要对合理性进行审查，不仅要重视实体性审查，还要重视程序性审查。此外，行政复议涉及的法律关系比较复杂，程序和期限要求很严格。随着行政复议案件数量的增加、难度的加大，办案的压力也越来越大。这对行政复议人员的素质提出了更新、更高的要求。行政复议工作实践证明，只有建设一支高素质的人才队伍，才能保证每个案件办理的质量，妥善解决各种行政争议事项，才能充分发挥行政复议解决行政争议、化解人民内部矛盾、维护社会稳定的重要作用，才能有效地促进行政机关依法行政，从源头上避免行政争议。

　　（二）做好行政复议工作必须有高度的责任感和使命感

　　行政复议工作直接面向人民群众，是政府联系群众的窗口、桥梁和纽带，是密切干群关系、党群关系，维护党和政府在人民群众中良好形象的重要途径。行政复议工作实践证明，做好行政复议工作必须牢固树立“以人为本、复议为民”的理念。管理相对人到行政机关申请行政复议大多存在疑虑，担心行政复议机关会“官官相护”；与被申请复议的行政机关相比，管理相对人处于弱势地位。复议人员只有以高度的责任感和使命感，满腔热情地对待复议申请人，耐心细致地做好解释工作，公正裁判，想群众之所想、急群众之所急，围绕群众最关心、最直接、最现实的利益问题做好行政复议工作，才能有效地化解矛盾，才不会冷却管理相对人通过行政复议寻求救济的热情。自治区文化厅对复议申请人要求做到“三请”（请进、请坐、请说）、“三认真”（认真听、认真记、认真答）。这种作法就能够消除申请人的疑虑，发挥行政复议的重要作用。

　　（三）做好行政复议工作必须加强组织领导

　　尽管《行政复议法》已颁布实施10周年，但我区的行政复议工作才刚刚起步，许多地方和部门不仅没有行政复议机构和复议人员，也没有设立政府法制机构，许多行政争议本应当通过行政复议渠道得到有效解决，当事人却选择信访或者行政诉讼，使得一些地方和部门陷入应付维护社会稳定的工作中。而一些重视行政复议工作的地方和部门，对管理相对人提出的复议申请纳入了制度化轨道，通过调解、听证等方式，使当事人消除了怨气，明了了是非，化解了矛盾。实践证明，行政机关不作为或者行政行为不当，随时都会成为被告，解决不好，就会成为影响社会稳定的重要因素。因此，各级政府及其所属部门只有高度重视行政复议工作，加强组织领导，切实履行法律所赋予的行政复议职责，为开展行政复议工作提供必要的条件，发挥行政复议化解矛盾的重要作用，才能化解行政争议，才能维护社会的正常秩序。自治区司法厅对提高基层行政复议能力提出，要解决“有机构、有人干”、“有条件、有事干”、“能干事、干成事”的问题。值得各地、各部门学习、借鉴。

　　三、做好新形势下行政复议工作的几点要求

　　当前和今后一段时期，我区的行政复议工作要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻党的十七大、十七届四中全会精神，以科学发展观为统领，以复议为民为宗旨，以促进社会和谐为目的，认真贯彻全国行政复议工作经验交流暨“双先”、“双优”表彰大会精神，进一步做好行政复议工作。

　　（一）畅通行政复议渠道

　　《行政复议法》及其实施条例对行政复议机关应当受理的行政复议范围做出了明确规定，依法履行行政复议职责的机关应当充分保护人民群众的行政复议申请权，疏通进口、敞开大门。凡符合受案条件的行政复议申请，不论申请人是何身份，属于哪个部门，行政复议机关都应当依法受理，绝不允许以任何理由或者借口推诿。要采取有效措施，认真解决一些地区和部门因怕当被告或者办案力量不足等原因不积极受理行政复议案件的问题；对收到行政复议申请后，强调人手少、经费不足等困难，或者是疑难案件，怕把握不准，不依法受理的，主要负责人要承担相应的法律责任。各级行政复议机关还应当本着“便民、利民”的原则，对申请人未提交书面复议申请或者申请书写不规范、事实不清楚的，应当提供必要的帮助。

　　（二）努力提高行政复议工作的质量

　　行政复议具有准司法性，办案质量直接关系到行政复议的公信力和权威性。各级行政复议机关要立足社会和谐稳定大局，紧紧围绕我区经济社会发展的焦点、难点问题，依法审理行政复议案件。一是，要坚持以事实为根据，以法律为准绳，对侵害人民群众合法权益的行政行为，以执法为名滥收费为实的行政行为，该撤销的要坚决撤销，该变更的要坚决变更，该确认违法的要坚决确认违法。凡经不起推敲和实践检验的复议结论，不能轻率做出。无论何种性质的复议案件，都要按照法律规定时限及时办结，不能久拖不决。二是，要规范法律文书，对每一起复议案件做到文书完备，管理有序，长期保存；要加强对法律文书落实情况的督查，确保行政复议决定和建议意见落实到位。三是，各级行政复议机关要在坚持依法办案的基础上，处理好监督行政机关依法行使职权与纠正违法或者不当行政行为的关系，处理好保护当事人合法权益与维护社会公共利益的关系。

　　（三）大力加强行政复议能力建设

　　行政复议能力建设是我区行政复议工作的重中之重，特别是加强地（市）、县两级行政复议能力建设更显得十分迫切。各地（市）行署（人民政府）、自治区政府各部门都应当把行政复议能力建设摆在重要位置，并切实抓紧抓好。一是，要健全行政复议工作机构，抓紧配备、充实和调剂行政复议人员，按照行政复议法律法规规定，保证至少有2人以上专兼职人员办理行政复议案件；要重视行政复议人员能力素质的培养，不断提高行政复议人员理论思维、战略思维、协调和处理复杂问题以及创新能力。二是，要及时组织研究行政复议工作中的新情况、新问题，进一步健全工作制度，规范办案程序。三是，要认真落实重大行政复议案件报备制度，探索法理、事理、情理相结合的文书制作机制，改进行政复议统计报告制度。

　　（四）积极探索办理行政复议案件的新机制新方法

　　各级行政复议机关要按照有效化解行政争议和有效促进依法行政的要求，积极探索符合行政复议特点的结案方式。一是，对事实清楚、争议不大的案件，要在查清事实、明辨是非的基础上进行调解，通过协商、协调方式加以解决；对案情复杂、处理难度较大的案件，要通过实地调查，认真听取各方意见，掌握第一手资料，采用听证等方式，让双方当事人进行辩论质证；对一些可能引发社会不稳定因素的案件或者群体性案件，应当及时与信访、司法等有关部门进行沟通，共同做好预防工作和矛盾排查化解工作。二是，要继续加强调解、和解等手段的运用，平衡利益、柔化矛盾，促进当事人与行政机关的相互理解和信任，最大限度地化解行政争议并减少行政争议的负面效应。三是，要积极探索当面审理方式和公开听证制度，借鉴行政审判严谨、公开、参与的特点，将书面审查与听证审理相结合，提高当事人对行政复议结果的认同度。

　　（五）进一步加强对行政复议工作的指导

　　行政复议作为行政救济的主渠道，具有便捷、高效、成本低的特点，专业性很强，只有加强指导，才能维护法制统一、保障政令畅通。各级政府法制机构都要加强对各级行政复议机关行政复议工作的督促、指导，要克服重办案、轻指导的观念，不要顾此失彼。既要加强对个案办理的具体指导，又要加强对整体工作的宏观指导。通过指导，要使不同部门不同地区对法律的理解基本一致，对法律的适用基本一致，对同类案件的裁决结果基本一致，实现“案结事了”的目标。要及时研究答复各地、各部门的咨询和请示，努力帮助解决其自身难以解决的突出问题；积极组织行政复议工作专项检查。此外，各级政府法制机构还要发掘培育典型，抓好示范，通过召开现场会、经验交流会，统一思想、提高认识，切实提高行政复议的办理质量和效率。此外，要注意与信访工作的衔接，凡是群众上访案件中属于复议案件的，要及时与信访联系。

　　（六）认真贯彻落实“双先”、“双优”表彰大会精神，努力做好我区行政复议工作

　　今年2月18日，全国行政复议工作经验交流暨“双先”、“双优”表彰大会在北京召开，国务委员兼国务院秘书长马凯出席表彰大会并作了重要讲话，全国32个优秀单位和80名先进个人受到表彰。我区拉萨市政府法制办作为全国行政复议优秀单位、自治区政府法制办周伟和李禾同志作为行政复议工作优秀个人受到大会表彰。上午，自治区法制办副主任罗旺次仁同志已经对“双先”、“双优”会议精神进行了传达，根据大会要求，近期，国务院法制办将在全国范围内开展一次以贯彻实施行政复议法及其实施条例为主要内容的市县政府行政复议工作专项大检查。这次会议，对加强行政复议机构队伍建设，创建行政复议工作的良好外部环境，促进行政复议案件的办理，都具有非常重要意义。我们一定要认真贯彻落实，以这次大会为契机，努力做好行政复议工作。

　　同志们，随着人民群众的法治意识的不断增强，行政复议案件会越来越多，办理行政复议案件的难度也会越来越大。面对新形势、新任务、新要求，我们要紧紧围绕自治区党委、政府的中心工作，按照马凯国务委员、曹康泰主任的讲话精神，按照宫蒲光副主席的讲话要求，开拓进取、不断创新、扎实工作，努力开创我区行政复议工作的新局面。

　　谢谢大家！