遂昌县新行诉法背景下国土执法存在的困境及对策探讨
12.12.2015 02:45
本文来源: 法制办
一、新的《行政诉讼法》对国土资源工作的影响
新的《行政诉讼法》给国土资源管理带来了三方面重大影响。
（一）涉土行政诉讼案件增多对国土资源管理日常工作秩序造成影响
新的《行政诉讼法》增加了“对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的”、“对征收、征用决定及其补偿决定不服的”都可提起诉讼的条款。可以预见，土地征收和房屋拆迁等涉土行政诉讼案件将大量增加，进而国土资源管理机关作为被告进入行政诉讼的可能性也进一步加大，这必将对国土资源管理部门管理工作和日常工作秩序产生直接影响。今年，我局共应诉行政诉讼案件16件，省政府行政复议案件9件，民事案件2件，应诉案件件数均超往年，牵扯了大量的人力物力。
（二）对国土资源管理方面“红头文件”提出更高要求
新的《行政诉讼法》规定“人民法院在审理行政案件中，发现上述规范性文件不合法的，不作为认定具体行政行为合法的依据，并应当转送有权机关依法处理。”也就是说，大量各级政府和国土资源管理部门在实践中制定并实施的国土资源管理方面的“红头文件”将进入法院审查范围。因此，对国土资源管理工作中的行文提出了更高要求，必须严格执行规范性文件合法性审查制度和定期清理制度，禁止出现乱发文现象。
（三）复议机关可作为共同被告对国土资源行政复议工作提出了更高要求
新的《行政诉讼法》规定经行政复议维持原行政行为而引发诉讼的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。这对国土资源行政复议工作提出了更高要求。
二、我县国土资源违法案件查处、执行主要做法和经验
在县委、县政府的高度重视下，各相关部门加强协作配合下，我县在破解国土资源违法案件查处、执行难方面做了一些有益的探索。
（一）建立了以乡镇（街道）为第一责任主体的综合防控机制
全县各乡镇（街道）均成立由主要领导牵头，国土所、村镇规划管理站、公安派出所等参加的联合执法队伍，通过“联合巡查、即查即拆”方式及时处理违法用地、违法建设行为，土地违法行为发现率、制止率明显提高。
（二）建立了国土执法快速反应机制
2012年开始，我县建立了国土执法快速反应机制。出台违法用地巡查、报告、处置、通报、考核奖惩和责任追究等一系列制度；同时建立了县、乡、村三级快速反应队伍，各村设土地协管员协助监管用地信息，县、乡两级综合执法队伍专门负责违法用地违章建筑的制止和拆除。
（三）建立了“三改一拆”违法建筑拆除工作机制
按照“违必拆、六先拆”工作意见，建立由县“三改一拆”办牵头、乡镇（街道）部门协作、信息互通、行政执法和行政监察相结合的联动工作机制，严厉打击违法用地违法建设行为。
三、存在问题和原因分析
（一）农村合理合法用地保障不足，违法用地问题突出
随着我县经济社会发展，农村经济条件普遍较好，村组集体公益设施、农民建房等用地需求量大，但乡镇（街道）农村建设用地指标缺口仍然是个“瓶颈”，符合建房条件的农民无宅基地、集体公益设施无地建设。合理需求得不到合法保障，形成违法用地在农村，这类违法用地，合理但不合法，且量多、分布散，国土资源执法监管压力很大，案件查处和执行难度大，阻力大。
特别是，对农民违法占地建房问题，法律规定的处罚过于严苛，无论占什么地、是否符合土地利用总体规划，一律要拆除。因用地指标等原因无法取得合法宅基地，农民不得已违法占地建的房屋，往往是投入家庭全部积蓄、甚至举债，国土资源部门或法院要依法予以拆除，农民可能会不惜以自残、暴力等方式抗拒执法，严重的将引发群体性事件，影响社会稳定，查处、执行难度可想而知。
（二）缺乏制止手段和措施，国土资源部门无法有效制止查处违法行为
国土资源部门依法对违反国土资源管理法律法规的行为进行监督检查，如果能在违法行为发生之初即采取措施有效制止，则后续的查处和行政处罚执行将更加容易，但现行法律没有规定国土资源部门可以行使哪些行政强制措施来有效制止违法行为。
《土地管理法》第67条规定：土地行政主管部门在监督检查中有查阅资料、要求被检查对象作出说明、现场勘测、责令停止违法行为的权力。但没有规定国土资源部门对当事人拒不配合调查、拒不停止违法行为的，可以采取哪些手段和强制措施来行使调查、制止权。
《土地管理法》第83条规定：责令限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。据此规定，国土资源部门仅对作出行政处罚决定后继续施工的有权制止，但并未明确可以采取何种强制措施予以制止。
《浙江省土地监察条例》第24条中规定：当事人接到土地管理部门《责令停止土地违法行为通知书》后，应立即停止违法行为；拒不停止违法行为的，土地管理部门有权予以制止；对继续违法抢建部分的建筑物和其他设施有权予以拆除，拆除费用由违法行为人承担，并可查封用于施工的工具、设备、建筑材料。根据这一规定，国土资源部门对违法用地行为，可以采取查封措施予以制止，可以拆除违法抢建的建筑物。但2012年1月1日施行的《行政强制法》第11条规定“法律中未设定行政强制措施的，行政法规、地方性法规不得设定行政强制措施。”这使得《浙江省土地监察条例》关于行政强制措施的规定缺乏合法性，不能再执行。
执法实践中，违法当事人对国土资源部门的《责令停止违法行为通知书》置之不理，一味抢建；拒不配合调查取证、询问笔录，国土资源部门无法开展调查工作；国土资源部门履行立案、调查取证、鉴定、告知并听取当事人陈述和申辩、举行听证、审查讨论等一系列程序作出行政处罚时（取证顺利的，一般要2至3个月），当事人早已施工完毕，违法既成事实；既使行政处罚决定作出时未完工的，当事人继续违法施工，国土资源部门也是束手无策。
（三）法律规定和处罚决定过于笼统缺乏可操作性，加大查处和执行难度
土地管理法律法规规定，国土资源部门对土地违法行为的行政处罚主要包括：责令退还土地、恢复土地原状、拆除或没收地上新建建筑物、罚款等。对当事人拒不履行行政处罚决定的，国土资源部门要申请法院强制执行。但法律的规定过于笼统，缺乏可操作性，执法实践中遇到很多问题。
比如，对违反土地利用总体规划将农用地转为建设用地的违法占地上新建建筑物，依法要予以拆除，符合规划的，要予以没收。实践中，有相当一部分违法占用的土地是部分符合规划，部分不符合规划，违法建筑物不可拆分，国土资源部门很难依法作出行政处罚，既使是分部分作出处罚，实际也无法执行。还有，如果违法占用集体土地，符合土地利用总体规划，依法应责令退还土地，没收地上建筑物。地上建筑物没收属国有资产，土地退还原集体经济组织属集体所有，但房地不可分离，责令退还土地的处罚实际无法执行。而且，法律没有对具体如何执行没收、由谁接管没收建筑物、如何处置没收建筑物等作出明确规定，没收地上建筑物的处罚决定缺乏可执行性。实践中，往往是没收后的地上建筑物又折价卖给当事人，成为变相罚款。
国土资源部门依法作出的行政处罚，往往是照抄法律条文，不够具体明确，处罚内容难以执行。如“责令限期改正”、“恢复土地原状”、“恢复种植条件”等内容，没有具体的要求和标准，法院也很难理解和执行。
（四）执法力量薄弱，难以满足查处和执行工作需要
我县国土资源执法监察工作人员13人，其中10余人为无执法资格的临时工，我县实属地域广、工作人员少，人均管辖面积更大。队伍、装备缺乏保障，大大制约了国土资源部门对违法用地的早发现、早制止、早处置。
法院执行工作也面临同样的问题。法院强制执行一个国土资源违法案件涉及的违法建筑物拆除，要涉及进行风险评估、制定拆除方案、现场维稳、协调相关部门等前期准备，要租用铲车等拆除工具、组织人员上百人实施强制拆除，时间安排紧凑执行顺利的话，一个月左右能够执行完毕，稍有拖延，可能需要半年。
（五）缺乏法律依据，以国土资源部门为执行主体的裁执分离模式面临困境
法院委托或直接裁定由国土资源部门实施强制执行的裁执分离执行模式，一定程度上改善了两家之间互相推诿的尴尬局面，法院借助国土资源部门行政力量完成执行工作，国土资源部门因法院委托或授权取得强制执行的合法性。但这种模式面临一些困境：
一是法律依据不充分。国土资源部门作为行政机关要依法行使行政权力，法律法规未规定的，不能作为，现行法律规定国土资源部门无强制执行权。同时，法律规定的委托执行，仅指法院之间的委托执行，非法院与行政机关之间的委托执行。因此，法院委托或授权无法定强制执行权的国土资源部门强制执行案件，缺乏法律支撑。而且，对委托执行过程中涉及的委托权限范围、双方权利义务及法律责任、委托执行的操作程序和责任认定等都缺乏明确规定，一旦引发纠纷和诉讼，法院和国土资源部门均将面临法律风险。
二是实际执行效果不佳。即使法院的委托或授权没有法律瑕疵，国土资源部门可以强制执行，但受部门力量有限、涉及利益复杂、执行难度太大等因素制约，实际执行效果也不会理想。而且，国土资源部部门将会因执行不力，面临被纪检监察部门问责的风险。
四、对策和建议
（一）疏堵结合，保障合法合理用地
县政府和国土资源部门应当完善制度，积极主动服务，保障社会经济发展合法合理用地需求，加强引导，减少制度和政策原因导致的违法用地。
（二）综合治理，落实共管责任机制
真正落实党委政府领导下的国土资源管理共同责任机制。国土资源管理涉及国计民生，涉及利益关系复杂，影响重大，需要政府真正落实共同责任机制，统一协调，发挥各部门力量，协作配合，综合治理，共同维护国土资源管理良好秩序。
（三）完善法律法规，强化国土资源执法
完善土地管理法律法规，明确国土资源部门制止违法行为可以采取的手段和措施，明确违法行为的法律责任，设置更加科学合理、可操作性强的行政处罚内容，明确相关程序规定。
（四）加强协作配合，建立有效合作工作机制
国土资源部门能否有效发现制止违法、是否依法依规行政处罚、处罚决定是否规范，对后面法院强制执行的难易影响较大；法院强制执行到位，能够给予违法行为最有力的打击，保证国土资源管理法律法规有效执行。国土资源部门与法院应进一步加强沟通，建立行之有效的协作配合机制。国土资源部门应依法制止和查处，规范处罚，尽量减少申请法院强制执行的案件；法院对国土资源部门强制执行申请，应当依法受理，及时进行审查和裁定，审查发现问题的明确给出法律意见和指导，给予行政机关强有力的司法保障，共同维护良好的国土资源管理秩序。
（五）创新方式，确立以乡镇（街道）为执行主体的裁执分离模式
最高人民法院《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》（法释〔2012〕4号）第9条规定“人民法院裁定准予执行的，一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施”。借鉴这一做法，对国土资源部门依法申请的强制执行，法院裁定准予执行的，在裁定书中明确由违法行为发生地的乡镇（街道）组织实施。乡镇（街道）能够整合行政资源，统一调配，比任何一个或两个部门的单打独斗，更能取得实效。而且乡镇（街道）政府（办事处）一般都有完备的综合执法队伍，熟悉本辖地的人员和社会情况，预防风险和处理极端事件能力较强。
本文来源: 法制办
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