上海2013年行政执法案卷评查工作情况

　　一、共性问题和研究意见

　　通过本次评查工作，监督处发现，部分问题在执法单位案卷中具有一定的普遍性。一是关于执法文书签名人身份注明的问题，如现场检查笔录、送达回证等文书中第三人签名未注明身份的有关情况；二是符合听证条件的案件，执法单位制作了行政处罚听证告知书，但行政处罚听证告知书中未告知当事人陈述申辩的权利；三是执法单位对处罚裁量有相关规定，但执法人员在案卷中未对裁量权的运用进行理由说明。

　　对于上述共性问题，经研究，现形成以下意见，建议全市行政执法单位规范执行：

　　（一）关于有关执法文书上签名人身份未注明的问题

　　执法文书上当事人或者收件人签名，对于文书或者送达的效力具有重要的影响。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十五条规定，行政机关提供的现场笔录，应当由执法人员和当事人签名；当事人拒绝签名或者不能签名的，应当注明原因；有其他人在现场的，可由其他人签名。《行政强制法》第十八条规定，现场笔录应当由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章。《民事诉讼法》第八十五条、第八十六条规定，受送达人是法人或者其他组织的，应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织负责收件的人签收；受送达人拒绝接收的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章。

　　因此，当事人为法人或者其他组织的，现场笔录、送达回证等执法文书可以由法定代表人（或主要负责人）和其授权委托人以外的第三人签名。为提高有关执法文书效力，降低签名人被当事人质疑的可能性，对第三人签名应区分下列情况处理：一是行政机关实施强制措施时制作的现场笔录，如果由见证人签名的，在注明原因的同时，应当注明其“见证人”身份并建议注明联系方式等；二是行政机关在调查或者进行检查时制作的现场笔录，如果当事人拒绝签名或不能签名的，在注明原因的同时，一般建议由该法人或组织的员工签名，并注明与该法人或组织的关系；三是送达回证如果由见证人签名的，在记明当事人拒收事由的同时，应当注明其“见证人”身份并建议注明其所在单位。

　　（二）关于行政处罚听证告知书是否告知当事人陈述申辩权利的问题

　　《行政处罚法》明确规定了当事人的陈述申辩权，如第六条规定，“公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权。”第四十一条规定，“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”

　　对于符合听证条件的行政处罚案件，有的单位只进行行政处罚听证告知而不再做陈述申辩权告知。虽然行政处罚听证已经包含了当事人陈述申辩的权利，但是当事人放弃听证权不能简单地否定当事人仍有一般的陈述申辩权。此外，从执法单位的实践来看，也存在当事人放弃听证权但仍要求行使陈述申辩权的情况。

　　因此，对于符合听证条件的行政处罚案件，在只进行行政处罚听证告知的情况下，建议行政处罚听证告知书中除告知当事人享有听证权外，还应告知当事人如果不申请听证的可以进行陈述申辩，以更好地保护当事人权利。

　　（三）关于行政处罚裁量说明理由问题

　　为进一步规范行政执法工作，提高本市行政执法水平，按照《上海市人民政府关于本市建立行政处罚裁量基准制度的指导意见》（沪府发〔2013〕32号）的有关要求，今后行政执法单位应当制定行政处罚裁量基准，并建立和完善行政处罚裁量说明理由制度，即要求行政执法人员在行政处罚案卷中，对选择行政处罚裁量基准的理由进行必要的说明。

　　二、个案问题和研究建议

　　除了上述共性问题外，执法单位的案卷中还存在若干瑕疵和需要进一步完善的地方。经沟通，被评查单位均表示接受。其中，有的问题已经改正，对于不能立即改正的问题，被评查单位表示将在今后文书制作中进一步纠正和规范。具体如下：

　　1、有的单位立案审批表内仅由承办部门签署同意立案的决定。建议按照《行政处罚法律文书样式汇编》（08年版）要求，立案审批表应当由本机关负责人签署审批意见。

　　2、有的单位在《证据先行登记保存处理决定书》中决定“证据先行登记保存到本案结束”，与先行登记保存的期限规定不尽一致。建议按照《行政处罚法》规定，对证据进行先行登记保存，应当在七日内及时做出处理决定，因此，先行登记保存法定期满后，应当解除先行登记保存并作出处理决定。

　　3、有的单位在《责令改正通知书》中未写明违法的具体条款。建议向当事人制发的通知书等文书应当写明违法行为所涉及的法律、法规和规章的名称及具体条款。

　　4、有的单位案件调查笔录修改处未经当事人确认。建议对笔录进行修改的地方应当由当事人签名，以示对修改后笔录的认可。

　　5、有的单位部分现场笔录为复印件且无相关情况说明。此种情形出现在执法单位查处同一当事人时发现两个以上的违法行为，执法单位制作的一份现场笔录要在多个案卷中归档。对于此类情况，建议执法单位在案卷中进行说明。

　　6、有的单位案件调查终结报告中调查人签名为打印签名。建议执法文书中的人员签名应当是手写签名，不能为打印体。

　　7、有的单位案件结案报告反映案件已执行完毕，但未见代收罚没款收据。建议为体现案卷的完整性，执法单位应当将代收单位提供的代收罚款收据联在案卷中归档。

　　8、还有的单位出现结案报告中案由打印错误问题。建议执法单位应当进一步规范机关文书的制作。