有序推进多规合一——访全国人大代表董祚继

　　建立国家空间规划体系，推进多规合一，既是“十三五”规划草案明确的内容，也是生态文明体制改革的重要任务。试点一年有余，“多规合一”究竟要解决哪些问题？形成了什么成果？下一步应如何发力？就上述问题，记者采访了全国人大代表、国土资源部调控和监测司巡视员董祚继。

　　 试点不能走偏了，要以推进生态文明建设为落脚点

　　提起去年起持续升温的多规合一热，董祚继告诉记者，当前既要认真总结试点经验，积极有序推进相关工作，更要警惕一些地方“挂羊头卖狗肉”，借机随意修改法定规划、以地方规划否定国家规划、擅自扩大建设用地规模等行为。不少地方还在试点之外自行组织开展了类似规划编制工作。“如果不及时加以引导，不仅多规合一效果会打折扣，还可能偏离空间规划体制改革的方向，制约生态文明建设进程。”他表示。

　　多规合一究竟要解决什么问题？董祚继认为，除了要通过规划融合避免“规划打架”外，试点更重要的目标是，强化政府空间管控能力，建立全国统一的空间规划体系，推进生态文明建设。

　　 不是推倒重来，应借鉴试点经验，形成一套多规共遵的空间综合规划

　　“多规合一不是要推倒重来，另起炉灶，而是要形成一套多规共遵的空间综合规划，也就是‘一本规划、一张蓝图’。”董祚继告诉记者，一本规划由“1+N”构成，“1”是指空间综合规划，“N”是指土地利用、城乡建设、产业发展、环境保护等专项规划。

　　据了解，去年底由国土资源部负责指导的浙江省嘉兴市等7个试点市县已完成多规合一试点任务，总结报告已上报中央深改办。

　　“应认真借鉴试点的有益经验，积极有序推进多规合一。”董祚继说，从目前的阶段性成果来看，试点工作初步实现了“七个统一”。一是明确了统一的空间规划功能定位。试点进一步明晰，“多规合一”的改革指向是空间规划，而非发展规划。二是确立了统一的空间规划体系。“1+N”中，“1”发挥总控作用，但并不排斥或取代“N”。三是强化了政府的统一组织领导。坚持政府主导、部门协同、上下联动、科学论证、民主决策。四是夯实了统一的规划编制基础。加强“多规”的技术衔接，统一规划期限、用地分类、空间数据等。 五是探索了统一的规划编制方法。如，开展资源环境承载力评价；以第二次全国土地调查及其连续变更的最新土地利用现状数据为“底图”；强化建设用地总量和强度的“底盘”控制；划定生态保护红线、永久基本农田和城市开发边界，严格“底线”管控等。六是提出了统一的规划成果要求。包括一本规划、一张蓝图、一套专题研究、一份改革建议。七是健全了统一的规划管理机制。

　　 改革的底线，是国家对土地利用的统筹管控不能削弱

　　谈及当前多规合一试点存在的问题，董祚继直言，在现行管理体制下，“多规合一”的基础仍然不够牢固，再加上一些地方依法行政、依法规划的意识不强，绿色发展等新理念没有真正树立，多规合一更有可能貌合神离。

　　如何突破？他认为，多规合一应坚持生态文明体制改革的总方向，围绕推动生态文明建设加强制度创新。当前最迫切的任务是，加快空间规划体制整体改革。如果目前空间规划多头管理、部门分割的体制不能打破，“多规合一”就只能治标、难以治本。这项改革一旦取得突破，反过来还能推动依法规划的落实和发展新理念的强化。

　　改革要坚持什么方向？“应当有利于提高国土空间治理能力，有利于推进生态文明建设，有利于维护国家整体利益和社会长远利益，要防止被局部利益和眼前利益所左右。”董祚继说，空间规划体制改革的背后，既涉及部门职能的调整，更涉及中央与地方空间治理权力结构的重塑。当前一些地方借“多规合一”之名，片面强调发展规划的“统领性”，弱化中央政府对国土空间和重要资源的管控能力，既不符合现行法律规定，也不符合空间规划体制改革方向。他建议，应围绕构建国土空间开发保护制度推进空间规划体制改革。

　　改革设计要抓住关键。董祚继告诉记者，鉴于主体功能区规划、国土规划、土地利用总体规划和城乡规划的功能定位、工作基础、覆盖程度、管理制度存在很大差异，应当根据国内外实践经验和规划法规建设情况，统筹确定空间规划发展主体。目前规划的矛盾冲突主要发生在土地规划和城乡规划之间，衔接协调也主要针对这两类规划，应将工作重心及时调整到这两类规划。

　　最后，他强调，根据历史经验，不论未来规划体制如何重构，国家对土地利用的统筹管控不能削弱——必须将此作为空间规划体制改革的底线。