地方立法应遵循的原则初探
《中华人民共和国立法法》第四章规定，较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。地方性法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；（二）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。为了充分利用好地方立法权，有必要探讨一下地方立法应遵循的原则。
一、地方立法应遵循《立法法》确定的基本原则
（一）遵循宪法的基本原则和规定的原则。宪法是国家的根本大法，是治国安邦的总章程，具有最高的法律效力。依法治国，归根结底是依照宪法治国。维护法治的权威，首先是维护宪法的权威。宪法明确规定：“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”遵循宪法的基本原则和规定，是立法必须始终遵循的一条最重要的原则。
（二）从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严原则。我国是一个统一的多民族的单一制国家。维护法制统一，是维护国家统一的重要保证。宪法规定：“国家维护社会主义法制的统一和尊严。”维护法制统一，首先要从立法做起。一切立法活动，都必须从国家整体利益出发，以最广大人民群众的根本利益为根本出发点。不得在立法中搞“上有政策，下有对策”。下位法不得同上位法相抵触，同位法之间也要互相衔接和一致。
（三）当体现人民意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动原则。各级国家机关在立法活动中，要采取各种有效措施，包括将草案向社会公布，公开征求群众意见和召开座谈会、听证会、论证会等各种形式，广泛听取人民群众的意见，以使制定出来的法律、法规真正体现人民的意志，反映最广大人民群众的根本利益。
（四）从实际出发，科学、合理地规范社会关系原则。立法必须从调整社会关系的客观实际出发，符合实际需要。坚持立法从实际出发，最根本的是坚持从市情出发。在立法中，落实科学发展观，认真总结经验，将经过实践证明行之有效的成功做法和经验，通过立法固定下来。外地经验只能起参考借鉴作用，决不能照抄照搬。坚持立法从实际出发，要落实到科学、合理地规范社会关系。一方面，要科学、合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务，做到权利与义务相统一。另一方面，要科学、合理地规定国家机关的权力与责任，做到权力与责任相一致。只有这样，才能提高法律、法规、规章的质量和效能。
（五）依照法定的权限和程序原则。立法应当在法定的范围内进行。这是社会主义法治的一项重要原则。依法进行立法活动，主要包括两个方面：一是立法应当遵循法定的权限；二是立法应当遵循法定的程序。宪法、立法法和有关法律对法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的各自权限和程序都作了明确规定，一切立法都必须严格在各自的权限范围内作出规定，遵循法定程序，不得越权和违背法定程序。立法法明确规定，凡超越权限、违背法定程序制定的法律、法规、规章，有关国家机关可以按照法律规定的权限予以改变或者撤销。
二、地方立法特有的原则
地方立法无疑有自己的个性，它在坚持国家整个立法的基本原则的同时，也有自己的基本原则需要坚持。在坚持自己特有的基本原则方面。
（一）正确理解“不抵触”原则。《
立法法》规定，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。究竟应当如何认识和理解“不相抵触”原则，实际上是法的解释问题。法定有权解释的机关是全国人大常委会。但迄今全国人大常委会没有对此做出立法解释。在这种情况下，就有必要做出非法定解释。非法定解释并非是随意解释，它也要根据一定的规则来解释。
首先“在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下”这一限制语，不能简单的理解为“在不超出宪法、法律、行政法规的规定范围的前提下”的意思。“不相抵触”就是不相矛盾、不相冲突、不相违背的意思。这是常识，不应当把“不相抵触”的含义人为地复杂化。其次，从立法精神看，赋予有关地方立法机关享有制定地方性法规的权力，本来是因为依照宪法、法律、行政法规，不可能解决所有应当由立法解决的问题，大量的问题需要由地方性法规和规章来解决。所以，“不相抵触”这一限制，从立法本意看，不是要把地方性法规的内容限制在宪法、法律、行政法规的已有内容的范围内。地方组织法和立法法在规定“不相抵触”这个“前提”之前，先规定“根据本行政区域的具体情况和实际需要”这一条件。把这两者结合起来，也不难悟出“不相抵触”这一规定的含义并非在于把地方性法规的内容局限于宪法、法律、行政法规的既有内容范围之内。既规定地方有权制定地方性法规，又规定制定地方性法规必须以不同宪法、法律、行政法规相抵触为前提，这是法律在确定地方立法制度时所采取的一个积极与慎重相结合的举措。再次，从地方立法的特征、功能和地位看，“不相抵触”也不应当是宪法、法律、行政法规没有做出某项规定，地方性法规便一概不能就此事项做出规定的意思。否则地方立法就无从属与自主两重性可言，就不能解决不宜由中央立法解决或中央立法暂时不能解决的问题。
鉴于上述理由，可以认为，所谓“不同宪法、法律、行政法规相抵触”，是指“不得与宪法、法律、行政法规相冲突、相违背”。一是不得与宪法、法律、行政法规的具体条文的内容相冲突、相违背；二是不得与宪法、法律、行政法规的精神实质、基本原则相冲突、相违背；三是地方性法规的“不相抵触”原则要和规章的“依据”原则区别开来。只要遵从这样的要求，地方立法主体便可以在自己职权范围内，自主地制定地方性法规，无论这些地方性法规的内容是否已在宪法、法律、行政法规中做出某种规定，即地方法规可以创制某些法律规规范。
（二）“体现地方特色”的原则。所谓“体现地方特色”，主要就是要求地方立法能反映本地的特殊性。具体地说，就是要求：第一，地方立法能充分反映本地经济、政治、法制、文化、风俗、民情等对立法调整的需求程度，适合本地实际情况；第二，地方立法要有较强的、具体的针对性，注意解决并能解决本地突出的而上位法没有或不宜解决的问题，把制定地方规范法规同解决本地实际问题结合起来。
地方立法要做到体现地方特色。第一，能充分了解本地经济、政治、法制、文化、风俗、民情等对立法调整的需求程度，懂得如何通过地方立法有针对性地解决地方的特殊问题。第二，能根据本地的实际情况真正做好地方立法工作。要善于谋篇布局，抓住本地的特殊性，理清本地地方立法的轻重缓急之所在。一方面，要把地方立法同本地带全局性的东西，同本地发展总体战略，结合起来。如我市提出建设“殷实和谐经济文化强市”总体发展战略，地方立法如能充分反映这一总体发展战略，就自然有了自己的地方特色。另一方面，要把地方立法同解决本地特殊问题结合起来。如，城市内乱养犬现象，影响环境卫生和人身安全。针对这一问题，如能制定一部地方性法规，对因犬造成的后果有关机关就可依照此法规很快解决。这种地方立法活动，就很具地方特色。第三，善于学习和调查研究。不仅要对本地情况进行调查研究，也要对国家立法和外地立法进行调查研究，这样才能了解全局，处理好本地立法与中央立法、本地立法与外地立法的关系，显出本地立法的特色。
地方立法坚持“体现地方特色”的原则，需要注意：第一，防止地方保护主义或本位主义。在坚持从实际出发的原则时，既要从本地经济、文化发展水平、社会实际状况、群众觉悟的程度和要求出发，又要从全国经济、政治、文化的大局着想，把二者尽可能好地结合起来，切忌把从实际出发原则变为本位主义原则的代名词。第二，消除不必要的照抄、重复法律、行政法规和照抄、转抄外地规范性法律文件的弊病。第三，地方立法的各种形式都有体现特色的问题，虽然自主性地方立法的地方特色应当更浓些，但不能仅注意自主性立法的地方特色，执行性、补充性和其他形式的地方立法也要坚持体现地方特色的原则。第四，既不要抵触，又不要越权。体现地方特色，必须以法制统一原则为前提，必须以不与宪法、法律、行政法规相抵触为前提。体现地方特色，也不能超越地方立法主体的职权范围。
来源：国法办网站