律师致函全国人大：现行招标采购法难以约束国企

长期以来，由于缺少有效的法律制度约束，国有企业存在采购程序不规范、不透明问题，物资采购、招投标等环节成为了国企腐败重灾区。

5月29日，北京京师律师事务所高级合伙人、律师王殿学致函全国人大常委会，建议修改完善《政府采购法》，根据国有企业的资金来源和企业性质，将国有企业的部分采购行为纳入政府采购法的规范范围之内。

法律专家认为，由于国有企业未被纳入《政府采购法》的适用范围，出现了《政府采购法》管不着国企采购，《招标投标法》约束不了国企采购行为的尴尬局面。应该及时修改法律，加强国企法律监管，规范国企采购行为。

国企腐败重灾区

近日，《中国纪检监察报》发表文章指出，2014年至今，通过中纪委网站公布的国企落马高管，至少已有115名。其中物资采购、招投标等环节成为了国企腐败重灾区。

近年来，刘志军案中的铁路工程招标黑幕和中石油窝案揭出的油田承包及采购招标“黑洞”，暴露出国有企业在采购及招投标中存在的巨大问题。

无独有偶，北京师范大学中国企业家犯罪预防研究中心发布的《2014中国企业家犯罪报告》也显示，在工程承揽与物资采购过程中，是国有企业领导涉及较多的案发环节。

据该报告显示，在104例国有企业家犯罪案件之中：日常经营过程49例，财务管理过程18例，工程承揽过程12例，物资采购过程10例。工程承揽与物资采购引发的案件占五分之一。

王殿学律师认为，长期以来，国企采购因为制度标准缺失、程序不规范、竞争不充分、监管力度偏弱等原因，导致国有企业采购时产生许多问题，造成大量国有资产流失，并滋生腐败，对经济社会生活产生巨大影响。

根据《2013年中国采购发展报告》，民企采购交易成本为26.5%，而国企达44.9%，为民企的170%。以广东省为例，2012年广东省国企2.75万亿的采购额估算，按报告中的比例，广东省国企一年就要比民企多支付超过5000亿的采购成本，这相当于当年广东省地方公共财政预算收入的80%。

为此，5月29日，王殿学律师致函全国人大常委会，建议修改完善《政府采购法》，根据国有企业的资金来源和企业性质，将国有企业的部分采购行为纳入政府采购法的规范范围之内。

据此前媒体披露，中央巡视组曾指出，三峡集团公司有的领导人员亲友插手工程建设，一些招投标暗箱操作，工程建设项目分包现象比较普遍。中国联通公司有的领导和关键岗位人员利用职权与承包商、供应商内外勾结，搞权钱、权色交易。

王殿学律师认为，由于缺少有效的法律制度约束，国企采购没有约束，国有企业采购已经成为腐败的重灾区。

法律尚待完善

现行的《政府采购法》规定，政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。

这意味着，国有企业使用公共资金进行招标采不适用《政府采购法》。

《招标投标法》第二条规定，在中华人民共和国境内进行招标投标活动，适用本法。

政府采购专家、机械工业经济管理研究院采购研究中心副主任吕汉阳认为，这意味着，原则上无论是国企还是民企，只要进行招标投标活动，就适用《招标投标法》。

“但是，由于《招标投标法》的规定非常原则化，对于国有企业的采购监管等问题没有具体规定。”吕汉阳说。

2000年，原国家发展和计划委员会发布国家《工程建设项目招标范围和规模标准规定》，确定必须进行招标的工程建设项目的具体范围和规模标准。

王殿学律师认为，虽然上述法律法规规定了国有企业使用公共资金进行采购需要进行招投标，但是在采购信息披露、供应商资格审查、采购监管程序、权利救济途径等方面缺乏细化规定，更缺少第三方机构有效监督。

在国有企业招标采购过程中，暗箱操作吃回扣，大量的泄露保密资料，陪标、围标，歧视排斥投标，黑白合同等违法现象比比皆是，媒体不断曝光的国企天价酒、天价电脑采购便是明证。

中国经济体制改革研究会首席法律顾问、北京市辽海律师事务所主任谷辽海认为，在我国使用公共资金进行采购，实行《招标投标法》与《政府采购法》双轨制运行的情况下，对于哪些公共资金的采购，究竟适用哪部法律，存在诸多盲点的情况下，往往会给暗箱操作的部门和相关人员提供更多的灵活空间。

“现在的情况是，《政府采购法》管不着国企采购，《招标投标法》约束不了国企采购行为，国资委也鲜有考核国企采购绩效的政策。”王殿学说。

纳入政府采购

谷辽海认为，国有企业作为政府采购主体是国际惯例，只要使用公共资金进行采购，就应该属于广义上的政府采购。

据曾参与《政府采购法》立法的专家介绍，在该法起草过程中，国有企业是否应该作为采购实体之一，曾经发生了激烈的争议，最终还是没有被纳入到我国政府采购法管辖范围。

吕汉阳博士认为，当时的立法背景，除了当时我国政府采购工作还处于起步阶段，全面推行的条件还不成熟，不宜将采购范围定得过宽。

另外一个原因是，九届全国人大常委会立法规划,全国人大财经委员会于1999年4月成立了政府采购法起草组，当时正值国有企业改革时期，立法者认为，国有企业是生产经营性单位，财政性资金占的比重不大，为了保证国有企业经营自主权，未将国有企业纳入政府采购法管辖范围。

王殿学律师认为，随着国有企业改革的深入，国有企业的经济总量十分庞大，是中国国民经济的主导力量，国有企业总量十分巨大。对国有企业的采购行为进行规范，对于保护国有资产、防止腐败，都有积极的意义。

我国《政府采购法》自2003年施行以来，财政部会同有关部门就采购预算、招标投标、评审专家、供应商投诉、节能环保等方面制定了40多个规章制度，基本形成了以政府采购法为基础的比较完整的政府采购法律体系，制定了比较详细的采购方式、采购流程，以及相关的法律责任，对规范政府的采购行为起了相当大的作用。

对比政府采购，国有企业采购仍处于落后、传统、不合时宜的阶段，鉴于政府采购积极的示范效应，将国有企业采购纳入政府采购的呼声一直很高。