一文看懂“大棚房“问题的来龙去脉

针对打着设施农业旗号、行房地产开发之实的“大棚房”，全国各地全面推进专项清理整治行动。去年下半年以来，各派驻地方的国家自然资源督察局组织力量，对地方专项清理整治行动开展情况进行了多轮次督导核查。

专项行动开展以来，清理整治成效明显，设施农业管理机制得到逐步完善，“大棚房”≠“田园梦”、“大棚房”违法违规逐渐为社会熟知，但由于诸多因素影响，在清理整治细节及后续事项、项目监管等方面仍面临一些亟待破解的难题。

▲近日，武汉督察局湖北督察组对一处生态农庄项目进行核查。任志远 摄

什么是“大棚房”？

从实际情况看，“大棚房”建设类型存在地区差异，主要包括三类：

第一类是在各类农业园区内占用耕地或直接在耕地上违法违规建设非农设施，特别是别墅、休闲度假设施等；

第二类是在农业大棚内违法违规占用耕地建设商品住宅；

第三类是建设农业大棚看护房严重超标准，甚至违法违规改变性质用途，进行住宅类经营性开发。

其中，前两类问题是清理整治的重点，必须坚决整治整改。第三类情况复杂，需要区分情况，分类处置，对面积严重超标并改变农业生产用途的，也必须坚决整治整改。

“大棚房”问题违法违规主体多样，包括违法转让土地、违法占地建设、违法销售、违法发布销售信息、购买者违规再建等环节，其中以违法建设及违法使用者两方面主体为主。

从违法建设主体看，主要有五种：

各种工商资本公司投资建设

农业合作社投资建设

村集体组织或村属企业投资建设

流转大户投资建设

个别农户自行投资建设

违法使用者主体绝大多数是城镇居民，购买或租赁“大棚房”用于周末度假或养老休闲生活，也有少量陪读陪工相关人员、打工无力购房人员、租赁用于建设娱乐餐饮等场所的部分企业、小作坊主等。

从经营模式上看，主要存在三种类型：

开发商主观违法型。工商企业与镇、村集体或村民签订土地流转协议或转租现成的农业大棚，以商业运作方式有组织地违法违规改变农业大棚生产功能和土地用途，自行建设休闲居所，并通过销售中介或网上发布信息宣传推广，高价向城市居民出租（售），牟取不法利益。有的“大棚房”以顶棚为掩护，建设超标看护房，客厅、卧室、厨房、卫生间齐备，甚至在大棚内建起两层小楼，有的将多个大棚拼接，顶棚以黑网遮盖。开发商从集体或村民承租价格多为1000~2000元/年/亩，一般是年付，但对外出租年限一般为20~30年，每个“大棚房”租金大多每年1万~2万元，并采取一次性付款的方式，被查处后往往卷款一跑了之。这种类型性质恶劣，还存在骗取国家补贴行为。

承包方效仿投机型。土地承包方通过土地流转，从镇、村集体或村民手中获得土地经营权，同时申请政府农业资金补贴，初衷是建设农业种植大棚，但由于从事农业生产周期长、收益慢，或者后期由于经营不善、市场变动等因素造成损失，看到相关开发商建设“大棚房”赚钱快、利润高，跟风效仿改变经营方式为出租大棚，收取一定租金。有的在农业园区内建设假山、亭台水榭、停车场等景观设施；有的建成具有营业性质并收取门票的所谓“农家乐”；有的建成所谓的艺术活动中心、儿童游乐园、农耕文化教育园等；有的建成具备仓储物流功能的仓库等。

承租方自行建设型。农业大棚种植户等承租人以大棚为基础，自行改建大棚或扩建看护房等各种生产生活设施，用于自己使用的违法违规占地问题。这种类型主要是以农业生产为主的大棚种植户，在棚内建设房间或超标准扩建耳房等生产附属设施，主要问题为建设封闭围墙、设施内地面硬化、道路超宽硬化、看护房面积超标、棚内建设生产生活设施等。

沈阳督察局督察人员候车期间，比对“大棚房”相关图斑。王 祺 摄

大棚“种”房

缘何如此顽强

为什么建？

利益有驱动，是问题不断出现的内在因素。设施农业项目前期投入较大、回报利润较低或周期较长，一些不良工商企业或经营者受利益驱动，铤而走险导致“大棚房”问题发生。有的经营者在领取前期政府发放的农业补贴（扶持资金）后，无心继续经营，将大棚改造后打着田园生活或生态农业的幌子，违法对外出租或出售。从前些年发现“大棚房”到现如今所谓的农业生态园、农家别墅、旅游别墅，花样不断翻新，旗号不断转变，其内在有着强劲的利益驱动。也正因为“卖家挣钱，买家满意，村民受益，村集体也有利可图”等所谓的“多赢”局面，形成了一条以牺牲土地为代价构建起来的“经济利益链”，让所有的参与主体结成的利益共同体频频突破国家相关土地政策和法律法规，并且不断改头换面，屡禁不止。

为什么买？

社会有需求，是问题催生的客观因素。购买（租用）“大棚房”的绝大多数是城镇居民，其中不少又是离开工作岗位的老年人，这部分群体具有强烈的购买需求。主要有三方面原因：

很多城镇居民存在田园生活情结，在“庄园梦”“别墅梦”难以实现的情况下，投入十几万元买个“大棚”，能住、能玩、能种菜的想法很普遍，需求旺盛；

城市交通拥堵，空气质量较差，很多人希望拥有一处属于自己的环境清静、空气清新、种菜养花的地方，可以在周末节假日放松调整；

当前蔬菜等食品质量安全形势比较严峻，城镇居民多希望能吃到自己亲手种的“放心菜”，“大棚房”的出现迎合了这部分人的想法。

总之，“大棚房”在功能上能满足城镇居民的田园生活需求，在价格上又可以承受，从而迅速复制铺开。

为什么难管？

监管有缺位，是问题失控的重要因素。

执法发现难：“大棚房”多数是在原有管理用房内、大棚内或圈出的庭院内做文章，日常巡查难以发现，卫星也很难监测到，待发现时往往已经建成，给后续查处增加了难度。

信息管控难：网络信息时代，违法者通过网络、手机或贴发小广告形式宣传“大棚房”销售信息的行为，很难得到有效管控。

查处整治难：较多农用地层层流转后，签订阴阳合同逃避管理责任。

与很多违法占地行为不同的是，“大棚房”购买者也同样是违法占地行为的受害者。地方政府拆除整治时，这些购买者会以所谓的“合法合同”为依据，想法设法阻挠调查，要求补偿，对拆除整治工作更是极力反对。这种情况越多，就越会助长购买者“法不责众”的侥幸心理。

为什么蔓延？

主体责任不落实，是问题蔓延的根本因素。由于村集体依法管地用地意识普遍较弱，乡镇政府落实属地管理责任不到位，相关主管部门对土地流转合同及设施农业备案、审核、日常巡查等监管措施不足，对可能出现的违法用地等问题估计不足，发现问题不及时，监管不到位，为违法用地提供了可乘之机。在早期出现个别苗头性、倾向性问题时，属地相关政府及部门未能及时加以遏制，具体查处工作中缺乏规范的标准和明确的要求，协调联动不够，蔓延之后造成难以解决的局面，导致各级政府和相关部门陷入两难境地。利润被违法经营者拿走，风险留给群众，社会财富大量浪费，麻烦转嫁给政府，政府公信力受到严重挑战。

▲武汉督察局湖北督察组近日实地暗访“大棚房”。 巩中来 摄

整治面临

诸多棘手问题

目前，全国各地采取有效措施，全面推进清理整治行动，成效明显，但整治中存在“一刀切”、引发纠纷诉讼、政策理解把握不准等问题。

部分地方存在整治工作方法简单化现象。一些地方受问责压力等因素影响，为避免整治不力的“嫌疑”，层层加码，存在工作方法简单化、“一刀切”现象，未准确把握“大棚房”和大棚的关系，往往一拆了之。有的不仅将“大棚房”拆除，对种植大棚及农资库、园区道路等也进行了拆除，导致部分农业生产基地设施不全，有的甚至将“可能成为‘大棚房’”的农业项目大棚骨架也进行了拆除。此外，一些地方要求从事农业生产的大棚看护房一律不得居住、不得摆放任何生活设施等。基层干部群众对此意见较大，认为与设施农业育苗、出果期的管护需求脱节。

强制拆除后引发的社会稳定等后续问题逐步显现。违法企业、承租人和村集体三方合同后续处置问题较多，大棚租赁合同和土地流转合同租期往往是15~20年，“大棚房”被拆除后，违法企业主体被采取强制措施或“跑路”失联等，购买方或承租方无法获得经济补偿，村集体无法获取后续土地租金，导致纠纷多、破解难。“大棚房”拆除后提起行政诉讼多，较多违法使用主体无法获得补偿后，开始向开展强制执行拆除工作的属地政府讨要说法或向法院提起诉讼，较多案件以群体诉讼、反复诉讼的方式呈现。“大棚房”拆除引发上访问题，部分地方政府社会维稳问题压力大，上访人基本为“大棚房”承租人，从一人至数百人不等，闹访情况时有出现，易引发不稳定因素。

基层对相关政策文件不熟悉，主动作为不足、担当不够、把握不当。一些地方政府及相关部门存在对国家出台的设施农用地等相关政策学习不够、把握不准等情况。职责权限上，地方可以在不违反国家相关政策文件精神的基础上，制定在本行政区域内关于设施农业的界定标准及相关实施细则。但不少地方存在“等靠要”思想，主动作为不足，事前的政策支持与指导不够，监管缺位，事后被查处又声称不公正，因地制宜完善设施农业相关配套政策、指导本地设施农业健康发展的主动性有待强化。

乡镇政府在落实清理整治职责中面临多难局面。按照属地管理责任，乡镇政府为清理整治责任主体，但在履职中面临诸多困难：

现行法律法规程序规定难以满足执法效率的要求。按照《行政强制法》等规定，从查处到执行最快也要半年以上，由于“大棚房”清理整治行动时间紧、任务重，大部分乡镇政府为完成行政目标，存在过于追求行政效率、忽视甚至省略法定程序的情形。有的乡镇干部反映，效率低，完不成整治任务会被问责；违反法定程序，败诉了也会被追责。

乡镇政府败诉率较高，对政府形象和公信力产生了负面影响。

行政赔偿问题难以负担。较多原告在乡镇政府败诉后提起赔偿诉讼，如果大量案件被判决行政赔偿，乡镇政府将难以支付，即便能支付也不符合审计规定。

设施农业项目后续监管措施需持续加强。目前，大部分项目均从严整治，已整治项目土地虽已平整，但许多处于撂荒状态。干部群众反映，“大棚房”拆除后经济损失较大，对政府耕种补贴等有期待和需求，有的群众提出如果政府不给补贴就不耕种，宁肯撂荒。此外，已整治项目后续监管有待加强，一些“大棚房”项目虽已整治到位且达到验收标准，但现使用者大多仍为城镇居民并有土地流转合同。

▲广州督察局督察人员乘首班地铁赶赴重点地区核查。广 督 摄

建立长效机制

确保农地农用

对于“大棚房”清理整治中存在的问题，可从政策完善、分类整治、后续监管等方面加强对地方的支持和指导，真正确保农地农用，遏制“非农化”现象。

深入分析设施农业项目违法违规的类型和特点，加强对地方清查整治工作的指导。设施农业作为农村新产业新业态的重要形式之一，从生产方式上看，有简易大棚温室等传统设施农业生产方式，还有连栋智能温室、工厂化种植这类现代化的设施农业生产方式；从问题表现形式上看，既有严重的“大棚房”问题，又有各类农业设施超标、不规范问题，还有农旅结合的问题。只有对这些问题进行深入分析，才能有助于更好地解决。建议有关部门从设施农业项目的功能用途、组织实施主体、使用主体及违法违规内容等方面进行详细分析和分类统计，为设施农业规范提升、制定支持政策提供基础依据。

督导地方坚持实事求是、分类整治，避免“一刀切”现象。对变相小产权房性质的“大棚房”要严厉打击，严防反弹，要明确地方政府对“大棚房”问题负有主要责任并将被追责。对主要从事农业生产经营的农业设施超标准和不规范问题，应区分情况、过细工作、规范整治。尤其是看护房用于居住、地面硬化及面积界定等问题，应实事求是地保障农业生产和从业者基本生活需要。对城市居民到农村租用大棚种菜自用存在违法违规建设问题，在规范整治的基础上明确相关要求。对已拆除的“大棚房”项目用地，督导地方尽快组织复垦，培肥改良，提升地力，恢复生产。

强化设施农业后续监管，建立完善长效管理机制。层层压实责任，特别是压实村一级发现、报告责任，进一步完善日常巡查报告制度，强化早发现早制止。规范设施农业项目用地协议和建设方案的备案、审核制度，地方农业农村、自然资源等部门要加强联合审核。建立健全社会资本、农业新型经营主体准入制度，对其租赁承包农户的承包地严格进行资格审查。建立负面清单，发现违法违规建设“大棚房”项目后，及时取消建设、销售的违法企业法人和个人申报农业项目资格。加强农村土地承包经营权流转合同的规范管理，实行全部备案和逐一审核，特别是要加强对二次流转、转包行为的审核。

适应新产业新业态用地及发展需求，及时研究出台相关政策和标准。针对目前各地设施农业等新产业新业态项目的积极探索实践，本着包容审慎监管和加强政策支持的精神，相关部委应加强配合，强化政策供给。例如，农业农村部门针对设施农业、田园综合体等复合功能的涉农业态，对农业、展销、旅游等复合功能的一二三产融合相关项目、休闲观光园区、科研育种基地、产业融合园区、高科技农业示范园等农业园区，制定具体的建设标准或建设指引，指导农业经营主体规范建设；自然资源部门从国土空间规划、用途管制、用地规模、产业布局等方面及时研究支持政策，区分界定农业设施和非农设施。对永久基本农田上以传统生产方式经营的蔬菜、水果、花卉大棚，明确其临时分拣、包装、存储设施用地政策。督导地方认真总结研究基层工作实践中遇到的政策问题，并研究制定本地配套实施细则，推动实现精细管理。

来源：中国自然资源报