观察家 | 实行“史上最严围填海管控措施”并非说说而已

计划填海35万平方米的广东珠海长隆富祥岛填海工程，近日传来新消息。据报道，广东省海洋与渔业部门最近已正式下达文件，终止该项目海洋环境影响报告书的审查工作，退回审批申请。

　　此次叫停，向社会各界传递了一个强烈的信号：年初国家出台的“史上最严围填海管控措施”，并不是说说而已。以保护优先为原则，高质量科学配置海洋资源，已成为今后海域保护开发利用的主要政策取向。

　　舒婷曾在《致大海》中写道：“这个世界，有沉沦的痛苦，也有苏醒的欢欣。”从20世纪90年代中后期开始，在强烈的发展需求导向下，我国沿海地区掀起了“向海用地”热潮，从南到北，海岸线沿线围填海造地工程密布，部分地区甚至陷入“无湾不填，无岛不扩”的失序、失度、失衡、失控状态。

　　有数据显示：“十一五”期间，沿海各省份已经完成和计划实施的围填海面积达5000平方公里，相当于每年新造了一个香港。2017年，国家海洋局对沿海11个省（区、市）开展了围填海专项督察，曝光了不少地方脱离实际需求盲目填海，填而未用、长期空置，甚至改变围填海用途用于房地产开发，浪费海洋资源，破坏生态环境的突出问题。这次督察催生了史上最严的十个“一律”围填海管控措施，如对违法且严重破坏海洋生态环境的围填海工程，分期分批，一律拆除；围填海长期闲置的土地，一律依法收归国有等。此后，在海洋领域推行生态保护红线制度，严格围填海年度计划指标管理，大幅提高填海类海域使用金征收标准，将生态用海纳入用海审查内容，将自然岸线保有率纳入地方政府考核指标等。有关生态用海、集约用海的一系列长期、常态化制度，也正在密集构建之中。

　　海洋资源保护优先，有赖于用海管控制度严字当头，提高用海门槛，在各个关键节点毫不手软亮“红灯”，同时亟需夯实产权“基石”，走出经济学上所谓的“公地悲剧”。围填海造地大量占用滩涂和海域资源。按照《宪法》《物权法》等法律规定，滩涂既有国家所有的，也有集体所有的，但实践中滩涂产权并不明晰，在围填海的实际操作中，政府大多一味地把滩涂认定为国有，如此一来，占用滩涂便不再是征收行为，而是“收回国有海域使用权”。同时，政府在收回海域使用权时往往不符合法定程序，对海域使用权的补偿也不合理和合法。

　　围填海乱象和其他自然资源遭遇的生态困境，都在呼唤一个归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权的制度。按照《生态文明体制改革总体方案》的设计，目前正在实施的自然资源确权登记，正是为了解决这类“糊涂账”，通过对包括滩涂等各类自然资源的所有权统一进行确权登记，界定所有权主体，划清全民所有和集体所有之间的边界，划清全民所有、不同层级政府行使所有权的边界，划清不同集体所有者的边界，从而将资源保护开发利用的责任落实到每一个产权人、使用权人，让资源保护与治理走上良性轨道。同时，我国将海域使用权纳入不动产统一登记，从而将公法意义上的自然资源确定为私法上的不动产。正如资深民法学家王家福所所说，“创立海域物权制度，就是在海域开发利用上建立重要的激励制度，使他们有序、科学、合理、可持续地利用海域。”从长远看，完善的产权制度必将推动围填海运行由长期以来政府主导的计划性，转向市场对资源配置起决定性作用的市场化，实现高质量科学配置海洋资源。

　　“我们不只是继承了父辈的地球，而且是借用了儿孙的地球。尽管我们在一段时间内拥有它的所有权，但终将要把它还给子孙。”《联合国环境方案》曾这样告诫世人。为此，以更广阔、更悠长的目光审视自然资源与人类的关系，建立在自然资源确权登记制度基础上的自然资源产权制度，更重要的深意是为了保证资源的可持续利用，对当代人的资源使用权作出限制。

来源：中国自然资源报