政府采购条例实施 专家谨慎乐观

　　政府采购有“阳光下的交易”之称，因其巨大的购买力而备受公众关注。

　　从《中华人民共和国政府采购法》2003年开始实施至今已12年，全国政府采购规模由2002年的1009亿元增加到2013年的16381.1亿元。可是，作为这部法律的实施条例，从起草到实施，竟也历时12年，中间经历十余次修改，2015年3月1日开始实施

　　12年，在采购规模不断增大的同时，“阳光下的交易难见光”的说法也频频出现在媒体上。有业内人士认为，前些年的天价采购、黑心采购、虚假采购，采购产品质量低劣等现象与相关法规的缺位有很大的关系。

　　但千呼万唤始出来的政府采购法实施条例，能否管住“纳税人的钱袋子”？阳光照进政府采购还有多远？

　　限制三公消费影响相关行业

　　法治周末记者采访时发现，近两年来，政府采购相关行业发生了一些变化。

　　王勇(化名)是山东省德州市的一位企业负责人，他的礼品公司主要做政府部门生意，然而自去年下半年开始，他一直都没有接到新的政府采购订单。

　　“去年11月，按照以往每年的惯例，我们这儿早就准备好了一批台历挂历、杯子等礼品。可是，这一次，政府部门没收，十几万的货全砸在手里了。”王勇说，“这些礼品没处出手，最后只是通过互联网卖了一些。”

　　法治周末记者了解到，不仅只有王勇的礼品公司面临生存危机，整个礼品行业都受到了冲击。经过2013年、2014年两年，那些专接政府部门和国有企业工艺礼品和福利礼品大单的礼品公司，如今已经消失了大半。

　　有资料显示，就常规型礼品企业来说，业务来源与政府有着密不可分的关系，很多礼品企业政府类业务来源甚至占到了业务总量一半以上。

　　“礼品方面的政府采购不好做，温州的很多礼品企业都倒闭了，现在身边好些人已经转行了，我也正打算转行呢。”王勇说。

　　当然，还有一些礼品行业为了减小损失纷纷朝着高端定制礼品、创意礼品等方向转型。

　　北京市辽海律师事务所主任谷辽海接受法治周末记者采访时说，近两年来，与三公消费相关的政府采购肯定少了。比如，公务用车、礼品等“三公”所涉及的政府部门订单少了。

　　不过，限制三公消费对所有行业并非都是负面影响。有媒体报道，由于公务用车采购及使用被严格管控，采购格局发生了变化，购车的品牌发生了大的变化，2013年自主品牌或将因此新增销售70万辆。

　　“政府在公务车方面的改革力度很大。很多政府机关、国企等，2013年都没有采购新车的计划。”有不愿具名的汽车业内分析人士告诉记者，即使有采购计划，多数也侧重于自主品牌。

　　“其实，除了奥迪之外，其他豪华车品牌在公务车采购中的占比还是较少的。”上述汽车业内分析人士表示，只是，未来，随着政策的深入，外资品牌在公车采购中的占比萎缩会很大，自主品牌会占据公车采购中的大部分份额。

　　相比公车采购格局的变化，“公务车市场对我国汽车行业总体的影响并不大，我国每年公车采购量约为70万辆到80万辆，相对于全年2000万辆销量的汽车市场，占比不到10%，限制三公消费对我国汽车行业的影响相对较小。”中投顾问高级研究员李宇恒表示。

　　《党政机关厉行节约反对浪费条例》明确规定，公务用车实行政府集中采购，应当选用国产汽车，优先选用新能源汽车。

　　一位不愿具名的从事政府采购的业内人士告诉法治周末记者，近两年来，以前一些可以分散采购的品目，被纳入集中采购了。“采购单位不直接采购了，所以，拿到单子的机会就少了。集中采购对于大一些的集团或企业比较有优势，对于小企业影响是比较大的。”

　　但是，据中国政府采购报报道数据所示，政府采购对于小微企业的支持力度很大。

　　“在支持中小企业方面，2013年，政府采购合同授予中小企业的总采购额为12454亿元，占采购总规模的76%。在授予中小企业的合同总额中，授予小微企业的采购额为5765.3亿元，占授予中小微企业总采购额的46.3%。各级财政部门认真贯彻执行《政府采购促进中小企业发展暂行办法》，采取各种配套措施扶持中小微企业，效果十分明显。”

　　另外，在节能环保产品采购方面，全国强制和优先采购节能、环保产品规模分别达到1839.1亿元和1434.9亿元，占同类产品的86%和82%，比上年同期分别增加558.4亿元和495.3亿元，增幅达43.6%和52.7%。政府采购节能产品清单和环境标志产品清单范围也进一步扩大。

　　王勇告诉法治周末记者，现在做政府采购和之前还有一个很大的不同，“现在，基本上是不可能见到采购单位领导的。以前可能还能一起吃饭，即使有时候只是在食堂吃饭，现在连领导的面都很难见到。通过找‘关系’、塞钱拿单子似乎变难了”。

　　然而，谷辽海律师认为，政府采购中的不规范的行为并没有消失，只是比过去更隐蔽了。

　　有业内专家调研了解，反腐在打击了行贿受贿的同时，也让一些不正规的比如吃回扣等行为变得更隐蔽，拿回扣“要全款并且还要现金支付”。

　　政府采购领域乱象丛生

　　“涉及到三公经费的政府采购是少了，但是这一笔消费政府采购里是非常小的。高速公路一公里的建设大约要1亿元，如果和这样的工程比，三公在政府采购里的数额就小很多。”上述业内专家认为，距离规范的政府采购行为还有很远，因为要做到规范，首先要有健全的法律规则。

　　中国社科院法学所“法治国情”调研室发布的2013年《法治蓝皮书》首次推出《中国政府采购制度实施状况》报告，这份报告显示，政府采购的八成商品高于市场均价，56.1%的商品高于市场平均价1.5倍。

　　正如这份报告所示，在现实的政府采购生态中，仅被媒体曝光的政府采购价格高的案例就不胜枚举。

　　比如，某省财政厅、文化厅、省直机关政府采购中心为突击花钱，花3000万元购买市价1500万元的商品；十多家企业竞争报价最高者竟中标；某研究机构购买6247元的打印机内存条，等等。

　　不过，这些溢价并不都应简单归咎于腐败。

　　国际关系学院公共市场与政府采购研究所副所长赵勇曾表示，公共采购通常要求采购的产品不仅要能正常使用，还要符合部门职能，以保障公共部门的有效运营。因此，对于产品质量、稳定性及售后服务等方面的要求，往往会超过市场同种产品的标准，如延长保修期、及时维修、上门服务等。尽管这些内容在政府采购法中无法找到依据。

　　此外，交通工具、信息产品等常见的采购品，公共部门也可能在产品功能、性能及安全性等方面提出高于私人采购的要求。类似的还有对供应商或产品的资质、资格的要求。

　　赵勇进一步说，这些特殊性都会导致参与的竞争者数量下降及生产成本上升。“当采购预算缺乏论证、审核和监督程序时，少数采购人会对采购对象产生高档、高配的需求，同时设置门槛，从而选取高规格产品，或者人为排斥竞争。”

　　最近，广州2015年首次晒出了政府部门采购项目。有记者在细看采购项目预算时发现，有不少部门采用规定中最贵的价钱6000元采购办公用品，多个部门采购的电脑价格在6000元，显示多个部门在电脑采购上“顶格采购”。

　　质量次价格高、求洋求贵也是政府采购中曾出现的现象：斥资千万元购买10万套“次品”课桌椅。某县政府采购中心要求中央空调压缩机为“原装进口”，理由是中央空调压缩机技术要求非常严格，目前国产技术不成熟。事实上，国内空调压缩机技术已经比较成熟。

　　南开大学法学院教授何红峰曾撰文认为，政府采购领域中长期存在的“天价采购”等问题的背后往往存在着腐败或者监管的缺位。

　　2009年，格力低价投标落选怒告广州市财政局。网友质疑政府采购不透明、招标有黑幕，要求公开评审专家名单等。广州政府采购中心有关负责人称，不公开评审专家符合相关法律规定，评审专家身份保密有利于公正招标。格力对此回应，不公开评审专家怎知无利害关系。

　　“专家评审制度的设计初衷之一就是用专家来限制或剥夺采购人的权力，杜绝采购人的腐败行为。但遗憾的是，由于之前评标的过程中，评标专家的权力和责任不匹配，导致很多采购人、招标公司、评标专家与供应商之间出现问题。”何红峰说。

　　一位不愿具名的从事采购工作二十余年的业内专家曾对法治周末记者说，如此大规模的政府采购领域之所以出现种种乱象，根源在于政府采购制度不健全、不完善，缺乏有效监管。

　　能否管住政府钱袋子

　　“政府采购法实施条例是一个行政法规，其效力仅次于法律，高于行政规章，是对政府采购法的解释，为行政部门提供了操作规范。”谷辽海说。

　　“条例规定，采购人要公布采购项目的预算金额，这样不同品牌的产品，谁的质量更好性价比更高，中标的可能就更大。”王勇告诉法治周末记者。

　　王勇介绍说，以前，采购人不公布项目预算金额的时候，不是哪家报的价格低，或者价格高就用哪家的，一般来说，最接近预算金额，质量也到位的中标的可能比较大，所以很多人会通过“内部消息”打听采购预算。

　　条例第三十条规定，采购人或者采购代理机构应当在招标文件、谈判文件、询价通知书中公开采购项目预算金额。

　　广西壮族自治区政府采购中心法律顾问沈德能律师认为，有了这一条，采购预算金额公开，供应商的投标报价和其他报价就不会因超过采购预算而无效，同时也明确知道是否存在投标人报价均超过采购预算而废标的情况。对于预算过低的采购项目供应商还可以及时向采购人提出，避免项目被废标。

　　长期以来，政府采购价高质次的积弊难除，主要原因之一，是其透明度不够，信息公开程度不够，缺乏有力的监督。

　　财政部财政科学研究所所长刘尚希曾撰文表示，为防止暗箱操作，遏制寻租腐败，保证政府采购公平、公正，刘尚希分析，条例从四方面作出规定：一是采购信息须公开，二是变更采购方式须经批准，三是采购合同、中标、成交结果须公开，四是投诉处理结果须公开，财政部门对投诉事项作出的处理决定，应当在指定媒体上公告。

　　他认为，从国际经验看，世界贸易组织[微博]《政府采购协议》(GPA)各成员国均很重视利用社会监督来加强对政府采购的管理，例如，英国、美国等都有一套完善的社会监督制度，重视社会公众在政府采购中的监督作用。

　　另外，条例还对过去“大手大脚”花钱采购进行了约束。清华大学公共管理学院教授于安在接受媒体记者采访时说，条例的出台，“收紧规范了政府的市场交易行为，建立起了一个谨慎型简朴型交易制度”。

　　于安表示，条例较之于政府采购法来说，在规范收紧政府采购方面有很大进展。为了遏制性价比不高的政府采购，引进了需求管理和结果管理。“这是对政府采购法最大延伸性的发展。毕竟政府采购法不管采购标准。”

　　政府采购监管实践表明，解决这类问题仅依靠加强采购程序监督是不够的，还需要强化政府采购的源头管理和结果管理，做到采购需求科学合理，履约验收把关严格，减少违规操作空间，保障采购质量。

　　不仅如此，条例还强化政府采购的政策功能，要求突出节能环保、扶持不发达地区和少数民族地区、促进小微企业发展等取向；在加强对政府采购行为监督的同时，还加大了对违法违规行为的问责处罚力度。

　　谷辽海并不认为政府采购条例已经足够完善。

　　“政府采购法第二十六条规定，公开招标应作为政府采购的主要采购方式。但是，这部法律对于公开招标的程序却没做相应的规定。条例作为政府采购法的实施细则，应该对公开招标程序做详细的规定，但是并没有。”谷辽海说，这是这部行政法规的最大的缺憾。