沈满洪 谢慧明：推进长三角近岸海域环境治理一体化进程

编者按：党的十九届五中全会提出，坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，提高经济质量效益和核心竞争力，形成强大国内市场，构建“双循环”发展新格局。长三角地区是我国经济发展最活跃、开放程度最高、创新能力最强的区域之一，增强长三角地区创新能力和竞争能力，在“十四五”规划和2035年远景目标建设大局中具有举足轻重的战略地位。2019年国务院《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》印发以来，长三角一体化发展战略从“共识”全面转向“共建”，以生态绿色一体化发展示范区建设为引领，长三角一体化发展呈现多点突破的态势，在科技创新赋能、知识产权保护、区域环境协同治理、公共服务标准化等方面不断深入推进，长三角一体化发展新局面正加快形成。

　　加快推进长三角近岸海域环境治理一体化进程，需要明确造成长三角近岸海域环境污染的根源，并准确把握当前的政策取向。

　　污染根源是缺乏统筹兼顾

　　陆海分割，把海洋作为陆地的污染排放池。海洋环境容量和陆域环境容量被人为分割，且海洋环境容量往往被认为是无限的，有限的陆域环境容量面对无限的海域环境容量，使得排海工程等人类经济活动成为陆海分割困境的典型。由于陆海分割，直排入海对长三角各省市海洋污染的影响不可小觑。江苏省2017年的排污口达标率仅为15%，上海市2017年的排污口达标率仅为65%，浙江省2017年的排污口达标率仅为66%。

　　块块分割，缺乏流域城市水污染治理统筹规划。长三角的块块分割从省际层面上看有沪、苏、浙、皖四省市，从城市层面来看有40多个地级以上城市。长三角的块块分割问题从长江经济带层面来看，有青海、四川、重庆、湖南、湖北、安徽和江西等沿江省市之间的分割问题，有长三角城市群和长江中游城市群之间的分割问题。块块分割的原因之一是自然资源与生态环境等要素市场的发育程度不高，原因之二是缺乏更高层级的空间管制。

　　条条分割，缺乏环境经济部门在区域内的统筹。我国有关法律赋予海洋、环保、水产、交通、地质、石油、公安、旅游等部门分别对海洋环境保护、资源开发、海上治安和交通安全方面行使管理权。多元的条状主体在近岸海域环境治理中表现得特别复杂，作为陆地污染的排放池，陆地上所有污染排放主体都是海洋环境治理的相关利益主体。

　　条块分割，缺乏环境政策在区域间的统筹协调。块块分割和条条分割的杂糅会形成更为复杂的条块分割问题。不同地方政府采取了不同的环境治理标准或环境经济手段，不同部门在不同的地方因为地市绿色发展差异而具有不同的权力，这些问题在长三角不同地市和不同部门相对集中。以排污权交易为例，从平台来看，浙江省、江苏省和上海市有各自的排污权交易机构。而省级以下还设有市级、县级排污权交易机构。每个排污权交易机构均表现出规模不经济效应。

　　把握当前政策取向

　　坚持海陆统筹，实施入海污染物递减前提下的总量控制。长三角近岸海域环境治理，必须从“陆海分割”转向“陆海统筹”，从“重陆轻海”转向“以海定陆”。根据陆域环境容量和海洋环境容量统筹确定入海污染物排放总量。基于长三角近岸海域环境污染已经超过阈值的现状，入海污染物排放必须在总量递减前提下确定总量控制的“总量”。以现状排放总量为基础，逐渐削减排放数量，直至达到近岸海域生态平衡。“排海工程”就是污染排放从陆地的河流、湖泊变为海洋，而且入海污染排放标准低于陆地污染排放标准。“排海工程”实质上是污染物从陆地向海洋的转移。因此，要根据长三角经济发展阶段和海洋环境保护要求，逐步取缔“排海工程”，直至全部取缔。

　　坚持区域统筹，按照效率与公平兼顾原则明确污染减排责任。各个区域，无论环境与经济效率高低、资源与环境禀赋状况、人口密度与分布结构，不能采取统一的减排政策。对长三角地区而言，作为中国经济巨龙的龙头区域，污染减排应该走在全国前列。长三角地区内部应该实施“共同但有区别的污染减排政策”。从不同的角度看，污染物减排的重点区域是不同的。从历史排放量的角度看，历年累计排放量多的地区应该多减排，反之则少减排；从环境效率角度看，单位排放量经济产出小的地区应该多减排，反之则少减排；从排放总量角度看，入海污染物排放总量大的地区应该多减排，反之则少减排。总之，可以按照累计排放及排放现状、环境效率及经济效率、排放总量及人均排放量、人口规模及人口布局等不同指标采取加权平均的方式确定各地入海污染物排放总量。

　　坚持部门统筹，根据环境效率和排放贡献度确定部门减排责任。长三角地区各省市的产业结构差异较大，发展定位和发展目标也有所不同，各产业部门的污染排放也差异巨大，而且各地区的污染减排重点和考核指标也有所不同。因此，必须统筹协调各产业部门的减排，不仅要从减排总量的确定、减排指标的遴选、减排进度的监督等方面统一进行协调安排，而且要合理确定各产业部门的减排比例，推动产业减排与经济发展状况相协调。从不同的角度看，污染物减排的重点部门或行业是不同的。从环境效率看，单位产出污染物排放量多的部门或行业应该多减排，反之则少减排；从民生角度看，事关“吃”“穿”的部门或行业应该首先保障排放指标，其次才考虑其他部门或行业。可以采取加权平均的方法予以处理。

　　坚持条块统筹，基于成本效益最优原则推进排污权有偿使用和交易制度。只要各个区域、各个部门、各个主体的环境效率存在差异性，就有可能通过排污权交易实现双赢。长三角地区是全国最早开展排污权有偿使用和交易制度的地区，这一制度之所以没有顺利推进，原因之一是采取“数量”“价格”双锁定的做法，导致市场交易机制失灵。实际上，在排污权市场上，政府管控的是排污总量，价格交给市场决定。长三角地区排污权出现“惜售”“有价无市”“价格千差万别”等现象的另一个原因是，排污权市场无限细分。不仅每个省而且每个市、每个县都有排污权交易中心。这是一种市场分割的现象，也是属于“块块分割”和“条块分割”的现象。解决这一问题的办法就是，从块块分割到区域统筹、从市场碎片化到市场一体化，推进长三角地区排污权交易市场一体化建设。

　　（本文系国家社科基金重点项目“推进区域生态创新的财税政策体系研究——以长三角地区为例”（19AZD004）阶段性成果）

　　（作者:沈满洪 谢慧明 浙江农林大学教授、党委书记、长三角生态文明研究中心主任；宁波大学教授、东海研究院副院长、长三角生态文明研究中心副主任）