自然资源部一项评价显示：土地城镇化快于人口城镇化的趋势初步扭转

日前，自然资源部发布了《全国城市区域建设用地节约集约利用评价情况通报》。通报显示，近年来，全国城市区域集约用地水平逐年提高，建设用地总规模的增幅保持较低水平，城乡用地内部结构持续优化，建设用地投入产出效益持续提升，经济增长的用地消耗不断下降，土地城镇化快于人口城镇化的趋势初步扭转。

评价工作基本情况

为贯彻落实“节约优先”战略，全面掌握城市土地利用状况，切实提高城市节约集约用地水平，原国土资源部连续3年组织开展了城市区域建设用地节约集约利用状况调查评价工作，现已形成包括2015年度区域初始评价、2016年度区域更新评价、2017年度区域更新评价在内的3轮评价成果，评价范围覆盖了全国31个省（区、市）及新疆生产建设兵团的560余个城市。

建设用地节约集约利用基本情况

通报称，总体来看，2014~2016年度，参评城市国土开发强度从6.85%上升至7.02%，城乡建设用地人口密度从4665人/平方公里下降到4613人/平方公里，地均GDP由201.1万元/公顷提高到 222.2万元/公顷，地均固定资源投资由125万元/公顷增长至152.3万元/公顷，单位GDP消耗新增建设用地量从11.1公顷/亿元下降到9.07公顷/亿元，单位固定资产投资消耗新增建设用地量由1.2公顷/亿元减少到0.8公顷/亿元，集约用地水平逐年提高。

国土开发强度

截至2016年底，参评城市土地总面积488.4万平方公里，占全国土地总面积的50.9%。其中建设用地面积34.3万平方公里，占全国建设用地总面积的87.7%。国土开发强度为7.02%，较2015年提升0.09个百分点。

人口承载水平

截至2016年底，参评城市常住总人口12.7亿人，常住城镇人口7.5亿人，城乡建设用地人口密度为4614人/平方公里。

经济承载水平

建设用地地均GDP：2016年全国参评城市GDP为76.2万亿元，环比增长6.9%；建设用地地均GDP为  222.2万元/公顷，环比增长5.6%。

　　建设用地地均固定资产投资：2014-2016年3年，全国参评城市全社会固定资产投资年平均值为52.2万亿元，经评价计算后的2016年度的建设用地地均固定资产投资为152.3万元/公顷，环比增幅8.6%。

经济增长的地耗水平

单位GDP地耗：2016年，参评城市单位GDP地耗9.07公顷/亿元。

　　单位固投地耗：2016年，参评城市单位固投地耗0.8公顷/亿元。

节约集约利用综合指数

截至2016年底，全国参评城市节约集约利用综合指数为30.97。

建设用地节约集约利用情况分析

（1）建设用地总规模的增幅保持较低水平，城乡用地内部结构持续优化。

近年来各地严格控制建设用地规模，不断优化用地结构，大力推行节约集约用地，取得了积极的成效。

1. 建设用地总规模增幅维持在较低水平。从连续多年数据看，2010-2016年，参评城市国土开发强度由6.4%上升到7%，但开发速度逐年降低，年变化量从1.12‰降至0.87‰，建设用地总规模的增幅保持较低水平。其中西部地区（1.8%）增速最快，东北地区（0.5%）增速明显慢于其他区域。

      2.城乡用地内部结构持续优化。2010-2016年，城镇建设用地占城乡建设用地比例由27.8%提高到31.7%，农村用地占城乡建设用地比例由64.4%下降到61.1%。城镇用地比例持续增加，村庄用地比例持续下降，建设用地内部结构趋于优化。同时，基础设施用地占建设用地比例稳中有升，有力保障了重大基础设施和民生工程项目建设。

（2）建设用地投入产出效益持续提升，经济增长的用地消耗不断下降。

各地通过推进产业结构的调整和升级，促进经济发展方式转变，土地经济承载水平持续提高，单位GDP地耗、单位固定资产投资地耗有所降低。

从经济承载水平看，参评城市地均GDP连续6年保持增长，从2010年的135.3万元/公顷提高到2016年的222.2万元/公顷，增幅达到64.2%。参评城市的地均固投从2010年的82.8万元/公顷提高到163.8万元/公顷，增幅达到98%。

从经济增长的单位地耗看，参评城市单位GDP地耗由2011年的10.48公顷/亿元下降到2016年的9.07公顷/亿元，下降了13.5%；参评城市单位固投地耗由2010年的2.1公顷/亿元下降到2016年的0.8公顷/亿元，下降了61.4%。

总的来看，经济增长的地耗水平不断降低。

（3）土地城镇化快于人口城镇化的趋势初步扭转。

评价采用城镇人口与城镇工矿用地增长弹性系数来衡量人口城镇化与土地城镇化的差异。弹性系数大于1，人口城镇化快于土地城镇化；小于1则反之。评价发现，2015年度弹性系数为1.2，系2010年以来人口城镇化首次快于土地城镇化，2016年度这一趋势继续延续，弹性系数进一步提升到1.3。这一数据表明，土地城镇化快于人口城镇化的趋势得到初步扭转。

　　但是，不同区域仍存在较大差异，2016年度与2015年相比，东部地区、西部地区、东北地区呈现上升趋势：东部地区由1.2上升到1.4，人口集聚更加突出；西部地区从0.9增加到1.1，首次突破1；东北地区由0.4提高到0.8，中部地区的弹性系数则从0.94略降到0.89。

（4）全国城市区域建设用地节约集约利用综合指数差异显著。

  结果显示，2016年底全国564个参评城市的建设用地节约集约利用综合指数为30.97，与往年水平基本相当。

　　 由于经济发展和管理水平等因素的差距，不同城市区域建设用地节约集约利用综合指数分化较为显著。

下一步工作重点

通报指出，各地要坚决贯彻“节约优先、保护优先、自然修复为主”的总体要求，坚持把节约集约利用资源作为自然资源管理的核心任务之一，实行建设用地总量和强度双控，为保护和合理开发利用自然资源提供科学指引，促进实现高质量发展。

以评价工作为基础，全面持续推进节约集约用地。

　　城市建设用地节约集约利用评价是新形势下落实自然资源管理任务的一项重要基础性工作。各地要以城市建设用地节约集约利用评价为基础，逐步建立健全自然资源合理开发与节约集约利用综合评价体系，定期组织开展评价，完善考核奖惩机制，将评价结果作为政策制订、资源配置的重要依据，更好实施建设用地总量与强度双控，全面促进资源节约集约利用。

实施差别化政策引导，促进城乡高质量发展。

　　制定差别化的“人地挂钩”调控政策。将人口增长、地耗指数等指标结果作为开展人地挂钩实施情况年度评估的重要依据，引导城市人口有序转移，为促进人地和谐发展提供参考。

探索建立城市节地评价动态更新长效工作机制。

　　结合新形势下对节约集约用地的新要求，积极推进评价工作机制规范化。持续开展全国全覆盖的区域用地状况年度更新评价，并以五年为周期开展城市中心城区建设用地集约利用潜力更新评价。各地要做好成果发布和应用工作，做好宣传引导，扩大社会影响，形成节约集约利用资源的良好社会氛围。

积极探索节地评价成果共享应用和政策转化。

　　深化成果政策转化专项研究，在国土空间规划编制、土地利用年度计划分解下达、城镇低效用地再开发等相关工作中明确评价成果应用要求，切实发挥评价成果作用。

来源：中国自然资源报