观察家 | “山水林田湖草”迎来历史性时刻

　　3月17日上午，十三届全国人大一次会议表决通过关于国务院机构改革方案的决定。根据方案，新组建自然资源部。这标志着自然资源管理站在了新的时点。

　　此次机构改革大幅“合并同类项”，堪称一场我国在国家治理体系和政府职能方面的深刻变革。组建自然资源部到底意味着什么？又带来了怎样的机遇和挑战？

“山水林田湖草”迎来历史性时刻

王立彬

　　3月17日上午，备受关注的国务院机构改革方案经十三届全国人大一次会议表决通过。根据方案，将组建自然资源部，统一行使全民所有自然资产所有权职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题。

　　组建自然资源部，意味着陆海空一体，“山水林田湖草”整体保护、系统修复、综合治理，全民所有自然资源管理体制改革，迎来历史性的重要一刻。

　　作为全民所有自然资源资产，“山水林田湖草”是一个生命共同体。因此，用途管制和生态修复必须遵循自然规律。人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树。如果种树的只管种树、治水的只顾治水、护田的单纯护田，很容易顾此失彼，没有统一可循，最终会造成生态的系统性破坏。将国土资源、海洋、测绘地理信息、城乡规划及水、林、草等自然资源调查确权登记管理职责整合组建自然资源部，同时组建国家林业和草原局，并由自然资源部管理。如此一来，由一个部门统一行使所有国土空间用途管制职责，有利于自然资源整体性保护，有利于生态环境系统性修复，也适应社会主义生态文明建设的内在要求。

　　产权制度是社会主义市场经济的基石，保护产权是坚持基本经济制度的必然要求。机构改革、部门整合，目的是健全自然资源资产产权制度，使全民所有自然资源资产所有权人到位、所有权益落实，避免“公地悲剧”。

　　当前，我国生态环境保护中存在的一些突出问题，一大原因是自然资源资产所有权人不到位，所有权益不落实，全民所有自然资源资产产权主体代表缺乏明确法律规定。所有者权益不落实，使用权权利体系不健全，就难以充分体现资源价值和保护产权主体财产权益，造成自然资源市场化配置比例偏低，使得市场配置资源的决定性作用不能充分发挥，自然资源资产有偿使用制度存在“双轨制”。组建自然资源部，所有权人到位，经济利益驱动下，资源管理“重开发、轻保护”、利用粗放、生态环境破坏严重就有望获得根治。

　　“山水林田湖草”是一个生命共同体，陆地与海洋以及关于陆海空全部国土的地理信息，同样不可分割。21世纪是海洋的世纪，各国都把维护国家海洋权益列为重大发展战略。目前，我国海湾污染、岸线破坏、填海造地失控等问题，已到了非解决不可的地步。将国家海洋局职责整合进自然资源部，有利于海陆统筹、全力遏制海洋生态环境不断恶化趋势。地理信息产业科技含量高、产业链条长，地理信息是大数据与太空时代的战略资源。将测绘地理信息局整合进自然资源部，有利于管理好、开发好、利用好这一战略资源。管中窥豹，可见一斑。将“蓝色国土”“信息国土”整合进自然资源部，体现了本轮机构改革推进生态文明建设的鲜明指向。

推动“多规合一”，责任重于泰山

董祚继

　　3月17日，十三届全国人大一次会议表决通过了关于国务院机构改革方案的决定。此次改革的一大亮点，是整合有关部门的规划管理等职责，组建自然资源部，负责对自然资源开发利用和保护进行监管，建立空间规划体系并监督实施等。这标志着，由有关部门、各地历经数年不懈推动的空间规划体制改革取得了重大突破，社会各界广泛瞩目的“多规合一”悬念已然揭晓。

　　无疑，此次改革是我国空间规划发展史上具有里程碑意义的大事。对于即将组建的自然资源部来说，这一改革不只赋予了统一空间规划管理的职能，更意味着空前的重任。

　　“多规合一”能否顺利实施，攸关生态文明建设的成效。生态环境问题，归根到底是自然资源过度开发、粗放利用、奢侈浪费造成的。加强自然资源监管、实施生态空间用途管制是生态文明建设的治本之策。而实施生态空间用途管制，必须以统一、协调、权威的国土空间规划为依据，统筹山水林田湖草系统治理，这对规划的科学性、整体性、可操作性提出了新的更高要求。

　　“多规合一”能否顺利实施，攸关高质量发展要求的落实。目前，我国经济已由高速增长转向高质量发展阶段，自然资源开发利用必须由重规模扩张转向重质量提升。为此，要优化存量资源配置，扩大优质增量供给，就要在深化资源供给侧结构性改革上有更大进展；要优化国土开发格局，推动要素合理流动，就要在促进区域协调发展战略实施上有更大作为；要统筹乡村生产生活生态空间，破解乡村发展用地制约，就要在推动乡村振兴战略实施上有更大担当。归结起来，就是要通过高质量规划，实现自然资源和国土空间高质量开发利用，保障和促进经济高质量发展。

　　“多规合一”能否顺利实施，攸关政府效能的提升。提升政府效能，是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用的根本要求。“多规合一”在很大程度上就源于提高政府效能的现实需要。空间规划是各项开发建设活动的基本依据，过去由于规划种类繁多、内容重叠、标准不一、用途矛盾，导致建设项目审批要件过多、程序冗长，造成行政效率低下。正因于此，生态文明体制改革才把建立空间规划体系、推进“多规合一”放到了突出位置，作为生态文明制度创新的关键措施。此次机构职责整合，为“多规合一”打下了组织基础，但其顺利实施并达成预期目的，尚需付出更大努力。

　　因此，新机构的组建绝不意味着“多规合一”改革已大功告成。面对新角色新使命，仍有一系列难题需要破解，巨大的考验还在后头。比如：确定空间规划功能定位问题。一方面，要厘清规划与市场的关系，明晰规划边界，既防止缺位又防止越位；另一方面，要理顺空间规划与发展规划的关系，明确职责分工，既相互独立又相互促进。总结国内外经验，未来的空间规划，应当是涵盖陆地海洋、城市乡村，统筹上中下游、山上山下、地上地下的全域规划，是协调人口资源环境发展、组织生产生活生态空间的全面规划，是战略引领、底线管控、空间优化、基础保障、综合整治的全程规划。

　　又如：构建空间规划体系问题。据称，我国迄今为止具有法定依据的规划有80多种，其中属于空间规划的主要有国土规划、主体功能区规划、土地利用总体规划、城乡规划、环境保护规划等。确立空间规划体系的基础、主体、层级、类别及相互关系，既是“多规合一”的核心要义，也是空间规划体系构建的基本任务。按照党的十九届三中全会《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》关于“强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用”的要求，结合规划制度建设现状，未来宜以主体功能区战略为基础，以国土规划为主体，建立自上而下逐级控制、总体规划与专项规划相互促进、基层土地利用规划与城乡规划等有机融合的空间规划体系。

　　再如：推动科学、民主、依法规划问题。空间规划作为空间发展蓝图，不仅关系到区域城乡全面协调可持续发展，也关系到企业和公民财产权利的保护。为此，要坚持以科学规划为前提，加强专业化队伍建设，强化科学理性决策，确保将各种空间需求匹配到适宜的空间位置；坚持以民主规划为基础，建立公众参与制度，完善规划编制程序和实施监督机制，确保公开公平公正；坚持以依法规划为保障，推动规划的法治化建设，全面加强空间规划立法、执法和司法，确保规划目标的实现。

　　还有建立规划权力制约机制问题。空间规划活动是一个编制、实施、监督的持续过程，将规划各项活动放到一个部门，有利于规划的科学决策、有效执行和反馈完善。但权力是一把双刃剑，权力集中就可能导致权力滥用，尤其是将城市规划管理与土地资产管理两大政府职能集中到一个部门，更是增加了权力滥用和寻租的空间。对此，未来除加强外部监督外，还要高度重视内部权力制约，制定管理权力清单，完善配套责任机制，确保有权必有责、权责对等，保障空间规划事业持续健康发展。

　　总之，此次机构改革方案的出台，只是“多规合一”改革万里长征的第一步，未来要走的路还有很长，要闯的关还有很多。我们要不负重托、攻坚克难，推动“多规合一”改革成果落地生根、开花结果。

练好内功是迎接机遇的最佳选择

余星涤

　　3月13日，大约所有“国土资源人”的手机都被“组建自然资源部”的消息刷了屏。很多人第一时间到国土资源部门口拍照留念，还有人在微信朋友圈中宣布“从此以后请叫我自然资源人”。新闻的热闹劲儿一过，更多的人开始思考，该如何面对自然资源部组建带来的机遇和挑战。

　　人们常说，机遇和挑战并存。按照辩证法的思想，这两者其实是一个事物的两个方面。当机会大于问题和困难时，人们称其为机遇；当问题和困难大于机会时，人们称之为挑战。而如何衡量是机遇还是挑战，与解决问题的能力直接相关。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》指出，深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革。“自然资源人”作为这场历史性变革的参与者，又何尝不需要与时俱进？加强能力建设，是抓住机遇、迎接挑战的最佳选择。

　　加强自然资源资产管理能力建设，应建立“山水林田湖草是一个生命共同体”的系统性思维。要贯彻落实生态文明建设的总体要求，开阔地球系统科学的宏观视野，树立大资源观、大生态观、大调查观、大规划观，以自然资源统一确权登记、综合调查评价为依据，以国土空间规划为指导，通过“多规合一”和用途管制，将“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制职责”的要求落到实处。

　　加强自然资源资产管理能力建设，应着力提高对城乡、海陆、地上地下等资源的统筹管理能力。要遵循优化协同高效的改革原则，着力改变长期以来我国自然资源资产管理所有者不明确、规划难统筹、管理“碎片化”等问题，下大力气推进原来分散在发改、国土、住建、林业、水利等部门相关职能的有机融合，破除过去由于行业管理、部门分隔导致的体制机制障碍，提高对自然资源保护与利用、资产保值与增值全过程全流程统筹管理的能力。

　　加强自然资源资产管理能力建设，应进一步界定政府与市场的界限，提升“放管服”的水平。自然资源部整合了以前八个部门的相关职责，责任空前重大。一方面，要把自然资源资产管理和国土空间用途管制的职责抓起来；另一方面，要深入推进简政放权，尽可能减少微观管理事务和具体审批事项，最大限度减少政府对市场资源的直接配置，清理和规范各类行政许可、资质资格、中介服务等管理事项，加快要素价格市场化改革，优化政务服务，完善办事流程，规范行政裁量权，大幅降低制度性交易成本，保障各类市场主体机会平等、权利平等、规则平等，激发各类市场主体活力。

　　加强自然资源资产管理能力建设，应推动治理重心下移，进一步加强基层队伍建设。“上面千条线，下面一根针”，所有政策的执行，最终都要落在基层“最后一公里”。自然资源资产管理体制改革，对于基层的压力和挑战最大。对此，《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》要求，要整合基层的审批、服务、执法等方面力量；要尽可能把资源、服务、管理放到基层，使基层有人有权有物，保证基层事情基层办、基层权力给基层、基层事情有人办。除了加大对基层人、财、物上的支持，统一思想、加强培训也任重而道远。

　　从土地、矿产、海洋统一管理，再到把山水林田湖草作为一个生命共同体来管理，从“国土资源人”到“自然资源人”，我们有幸成为国家治理体系和治理能力现代化的见证者和参与者。愿我们共同成长，让我们的努力化作美丽中国的一部分。

（作者单位：国土资源部咨询研究中心）

来源：中国国土资源报