立法是推进改革的良机

　　公共文化服务保障法草案（稿）目前正在公开征求社会意见。纵观全文，草案给予了过去偏软的公共文化建设工作全方位的保障，尤其是明令划出了各级政府的“应该为”和“不可为”的范围与边界。可以想象，这部法律一旦实施，将会推动现代公共文化服务体系建设进入历史快车道。

　　近年来，我国公共文化服务体系建设成绩斐然，但总体来看，由于文化建设底子薄、欠账多，公共文化服务体系建设还存在一些问题。破解这些问题，特别是体制机制难题，最好的、最有力度的，无疑是通过立法来建立一种改革倒逼机制。

　　但在目前的草案中，有些领域、方面的“规则重建”，与理想之间尚有点距离。比如，草案第二十七条规定，国家鼓励机关、企业事业单位、学校的文化、体育设施向社会开放。这显然有改善长期以来文化系统以外的文化、体育设施“各为其主”现状的良苦用心。机关、高校或国有企事业单位的图书馆、美术馆、体育馆等设施既然是公共财政投入，也姓“公”，理应服务于社会大众。导致现实条块分割的原因再多，也是可以逐步推进、逐条解决的。如果仅以条文中的“鼓励”，而缺乏主动性的“逐步推动”，打破行业壁垒恐怕就遥遥无期了。

　　再如，草案第十三条规定，县级以上地方各级人民政府应当将公共文化设施建设纳入本级城乡规划，根据国家基本公共文化服务指导标准和当地经济社会发展水平、服务人口、环境条件、地域文化特点，合理确定公共文化设施的种类、数量、规模以及布局，形成场馆服务、流动服务和数字服务相结合的公共文化设施网络。“合理布局”是个非常系统的技术活儿，需要参考以上原则——指导标准、发展水平、服务人口、环境条件、地域文化特点。遗憾的是，草案没有提及一个亟待破除的潜规则——“区域规划和行政层级”。事实证明，各相邻区域之间的“各自为政”，上下两级政府尤其是省会、市府所在地两级政府的“各自为政”，往往会带来边界地区的建设不力和中心地区的重复建设，如果不对这点加以约束和限定，“合理布局”也将很难实现。

　　众所周知，在法学理论上，立法与改革具有天然的内在冲突，但两者之间可以相辅相成、互为条件，仍存在着一种平衡。虽然解决包括上述所指在内的现实难题并非易事，但并非意味着“对实践经验尚不成熟但现实中又需要法律进行规范的”可以暂时搁置。愚以为，即使无法在根本制度上破题，立法出台一些原则也是好的，至少，可以为未来深化改革留下想象空间。