尚清论文——《激发社会活力、创新基层治理》荣获2014年全国民政政策理论研究一等奖

激发社会活力 创新基层治理

——基于浙江省基层社会治理主体培育的视角

      党的十八届三中全会提出“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的总目标。社会治理作为国家治理体系的重要组成部分，是针对国家治理中的社会问题，以实现和维护群众权利为核心，发挥多元治理主体作用，保障和改善民生，化解社会矛盾，促进社会公平，从而推动社会有序和谐发展的过程。创新社会治理，实质上就是要激发社会活力，形成多元、合作、平等、协商的治理主体架构，实现政府主导下的多元治理。民政部门作为主管社区、社会组织和社会工作的政府职能部门，应自觉成为社会治理创新和社会体制改革的推动者、维护者和行动者，承接起推进治理体系和治理能力现代化的历史责任。
      浙江作为改革开放的前沿地区，正处于从中等偏上收入向高收入迈进的经济社会发展阶段 ，正经历一系列社会风险的挑战，其发展现状和实践经验的许多方面在全国具有先兆意义。基于此，我们在研判社会领域结构性变化和总结社会治理实践经验的基础上，从培育多元社会行动主体的视角，提出推进基层社会治理创新的思路和对策建议。
      一、浙江基层社会治理面临诸多的挑战
      改革开放特别是进入新世纪以来，浙江经济社会发展速度一直位居全国前列，赢得了“经济大省”、“市场大省”和“个私经济大省”三项“桂冠”。2013年，全省人均生产总值68462元，接近高收入国家标准；城镇居民人均可支配收入37851元,农村居民人均纯收入16106元，分别连续13年和29年居全国各省区首位；城乡居民收入比2.35∶1，是城乡居民收入差距最小的省份之一；城市化率达到64.0%，高出全国平均水平10.3个百分点。相关研究指出，在人均GDP 1万美元向2万美元迈进的关键阶段，社会转型明显加速，社会结构调整更加剧烈。浙江的基层社会治理也正面临一些阶段性问题和挑战。
      一是不同利益群体间的冲突日趋集聚和尖锐化，对建立互惠、互信的社会整合机制形成新的挑战。随着市场化和城镇化步伐的不断加快，劳资纠纷、新老居民的社会生活纠纷、弱势社会群体的权益纠纷等群体利益矛盾和冲突不断发生，已成为社会转型期必须认真应对的一个重大社会问题。建立和完善社会整合机制，发挥多元社会主体在群体利益协调和矛盾化解中的作用，已成为浙江经济社会发展新阶段提高社会治理能力的迫切要求。
      二是社会的组织形式多样化与公民权益意识的不断增强，对建立民主、合作的社会参与机制形成新的挑战。随着传统社会的街居和单位组织功能的消弱，市场机制主导地位的形成和公民社会的培育，社会的组织形式呈现多样化，公民权益意识不断增长，对建立民主、合作的社会参与机制带来了新挑战，迫切需要致力于构建多元主体协同治理格局，实现政府、社会组织、基层自治组织、公众等不同主体之间新型合作机制，形成相互信任、互利共赢、合力作用的社会治理新局面。
      三是公共服务需求的快速增长，对建立多层次、可持续的基本公共服务供给机制提出了新的挑战。浙江人口老龄化已进入加速发展期并向高龄化快速发展，同时外来低龄人口占比也迅速提高，许多地区的外来人口超过了本地户籍人口。“一高一低”为阶段性特征的人口结构变化对建立多层次、可持续的养老、医疗、教育等基本公共服务供给机制带来了新的挑战，要求我们必须彻底改变传统的管控型思维模式，深化改革当前的公共服务供给方式，充分发挥社会行动主体承接公共服务的功能，推动多元主体协同参与。
      四是“风险共生”现象的不断出现，对建立多元协作的公共危机应对机制形成新的挑战。在现代化进程中，导致风险的各种人为的不确定性因素增多，制度缺失和不完善使一些人群面临贫困、失业、生活水平下降，上学难、看病难、养老难等不可预期的风险。风险正从个体风险逐渐向系统性社会风险扩展，增加了公共危机的多样性和复杂性。而传统的社会管理思维和方式在应对这类“风险共生”性的公共危机时往往处于“低效”和“失灵”状态。建立一个多元协作、良性互动的公共危机治理体系势在必行。
      二、创新基层社会治理在浙江的实践
      近年来，浙江坚持以公众反应强烈的社会矛盾和问题为出发点，以“从群众中来、到群众中去”的群众路线为基本方法，以社区、社会组织和社会工作为重要平台，以多元化、法治化、专业化为有效路径，以公共服务、居民自治、利益协调、矛盾化解等为主要内容，走出一条富有浙江特色的基层社会治理实践创新之路。
      （一）以缓解公共服务供需矛盾、提升公共服务质量和效率为突破口，推动公共服务社会化发展。
      一是率先实施政府向社会组织购买公共服务。宁波海曙区是我国最早开展政府向社会组织购买养老服务的地区。2004年，海曙区由区政府出资，为高龄、独居的困难老人向非营利组织（星光敬老协会）购买居家养老服务。星光敬老协会负责项目运作，通过整合社会资源和开展社会动员，推行个人购买服务、企业认购服务和社会认养服务等。这一实践最终被国内多地总结、借鉴和推广，并获得了第四届中国地方政府创新奖优胜奖。为规范和推进政府购买服务，浙江省政府办公厅于2014年6月出台了《关于政府向社会力量购买服务的实施意见》。目前，政府购买公共服务已遍及我省民政公共服务的各个领域。全省城市社区共有专职社区工作者24322人，仅此一项政府每年购买服务额就达到13.5亿元。居家养老、社会救助、残疾人服务、社区卫生、社区教育等领域的政府购买服务也在不断推进。2014年1-9月，全省享受政府购买的集中供养和居家养老服务总人数达19.5万人，用以购买服务的财政资金4亿元。5月份出台的浙江养老服务新政明确从2015年起财政分年度建立向民办非营利养老机构、居家养老服务照料中心购买服务制度。
      二是建设惠及全体城乡居民的社会公共服务信息平台。社会公共服务信息平台是对近年来浙江省各地社区服务信息平台建设的总结和发展。早在2001年，宁波海曙区创建了81890求助服务中心，以政府提供公共运作成本，无偿为市民、企业提供需求信息服务。之后各地纷纷成立社区居民求助服务中心。2012年，浙江省委、省政府将社会公共服务信息平台建设，作为加强和创新社会管理的八大举措之一，确定由民政部门承担这一职责。同年底，省民政厅制定下发《社会公共服务信息平台运行规则（试行）》，提出统一使用“96345”作为热线呼叫号码，统一软件功能和硬件设施，统一服务项目和服务流程，为城乡居民提供多层次、多样化的服务。这一平台通过现代管理理念和信息技术手段，为居民和家庭提供来自政府、市场、社会组织、个人的多层次、多样化、个性化的服务。
      三是探索建立专业社会工作嵌入社区服务机制。针对社区服务内容不全面、水平难提升、组织不健全等问题，浙江各地纷纷把社会工作导入社区服务，鼓励社区工作者参加社会工作师考试，在社区设立社会工作室，开展社区社会工作案例征集、评选。目前，全省共有8327名社区工作者取得（助理）社会工作师资格。全国第二批社会工作人才队伍建设试点市嘉兴市围绕加强社工人才培养、评价、使用和激励等主要环节，探索开展了单亲妈妈家庭、青少年教育、医疗卫生、社会福利等领域专业社会工作服务，建立了社会工作专家库和“一中心三基地” ，实现了“一社区一村一社工”目标。建立社会工作嵌入社区服务机制，不仅使工作方法从经验式传统帮扶模式转变为专业化社工介入模式，实现了服务资源从单一的政府资源扩展到家庭、社区、志愿资源的整合，而且也使服务内容延伸到信访维稳、社区矫正、青少年工作、老年人工作、残疾人工作、社会救助、民间纠纷调解等诸多方面，从满足服务对象的物质需求发展到全面关注服务对象的精神社会需求，实现了社会服务的升级。
      （二）以预防和化解社会矛盾、增强社会自我调节功能为突破口，推动社会组织参与社会治理。
      一是继承和发扬“枫桥经验” 。社会组织柔性参与社会矛盾纠纷调处，将人民群众合法合理的利益诉求与党委政府相关部门的工作职责有效对接起来，是新时期“枫桥经验”的重要特征。目前，行业性专业调解组织成为枫桥最典型、最活跃的民间自治力量，禁毒协会、帮扶帮教协会、护村队等群众性自治组织在各村普遍建立。枫桥镇近50%人口实际参加了各类社会组织，在矛盾调解、治安防范、文体活动、教育普及、医疗卫生、养老、社会救助、污染防治、维权等方面发挥着重要作用。近5 年来，枫桥镇各类矛盾纠纷调处成功率达98.3%，其中85% 以上的矛盾在村级得到调处。目前，全省各地社会组织作为社会建设的重要主体，在社会治理的各项事务中都发挥了日益重要的作用。
      二是创新建立融合性社会组织。2006年，宁波慈溪市五塘新村成立了全国第一个融合性社会组织，由本地村民和外来务工人员共同参与的村级“和谐促进会”。村级和谐促进会实行“政府引导、村级组织、企业参与，新老市民共建共享”的运作模式。通过将优秀的外来务工人员引入组织参与当地社会管理，为外来人员搭建民主参与、缓和矛盾和权益保障平台，实现利益协调、协同管理、自主治理和促进融合的治理效果。 这一实践获得了第六届中国地方政府创新奖。
      三是开展工会社会化维权实践。面对外来人口快速增长，劳资矛盾日趋突出的情况，义乌市总工会在2000年率先全国成立了工会维权专职机构——职工法律维权协会（后改称为义乌市职工法律维权中心），以总工会为平台，联合劳动、卫生、安监及司法行政等部门，吸纳了新闻、高校、法律服务机构、群众团体以及异地工会组织等多方力量，突破了传统制度规定的工会工作对象，将农民工这一新生社会群体纳入其维权范围。通过社会化维权，调处了大量劳资纠纷，一定程度上缓解了劳资矛盾，起到社会稳定的“减压阀”和“调节器”作用。这一模式荣获第四届中国地方政府创新奖。
      （三）以提升基层自治能力为突破口，推动政社合作、协同治理制度化发展。
      一是创新开展“网格化管理、组团式服务”。舟山市普陀区桃花镇在2007年首创了“网格化管理，组团式服务”模式，以自然村落或相对集中居住区域为基础，划分为若干个管理服务网格，每个网格配备相对固定的管理服务团队，每个团队配备5—7名成员，并通过责任包干机等八项机制运行，形成覆盖城乡、条块结合的市、县（区）、乡镇（街道）、社区（村）、网格五级管理服务体系，实现管理服务结构由条状向网状转变。这是地方政府积极提升基层自治能力、主动探索基层社会治理创新的一个尝试，最终在全国范围内得到认可并迅速推广。
      二是创新建立村务监督委员会。2004年，金华市武义县后陈村建立了全国第一个村级民主监督组织——村务监督委员会，由群众选举产生村务监督委员，以一个机构、两项制度为框架的村务监督委员会制度诞生，实行事前、事中、事后全过程对村务进行监督特别是村级财务监督，使各种问题和矛盾有了内部化解的机制，被称为“后陈经验”， 2007年获得全国村务公开民主管理协调小组授予的“全国村务公开民主管理制度创新奖”。这一经验被写入现行的《中华人民共和国村民委员会组织法》，作为我国村级民主监督的一项重要制度固定下来。
      三是创新开展多元社会复合主体实践。杭州市政府率先全国提出了“社会复合主体”新的发展思路。由党政界、知识界、行业界、媒体界等共同参与、主动关联，形成多层架构、网状联接、功能融合、优势互补的新型创业主体。上城区“湖滨晴雨工作室”就是让党员骨干、社区居民、辖区企业积极参与社会治理、有效推进民主民生工作的构建社会复合主体的一个生动案例，通过组织“南宋御街建设大家谈” “公共交通（服务）民情恳谈会”等40余次活动，有效解决了许多历史遗留难题。这一做法被收录到中组部《党的十七大以来基层组织建设报告》。社会复合主体的实践，也引起了专家学者的好评。如俞可平认为，“社会复合主体模式”实质上是“多中心”治理模式在中国的本土化实践 。
      （四）以回应群众民主诉求为突破口，创新“民主恳谈”对话机制，推动多元主体协商民主制度化发展。
      温岭市开创了我国新的基层民主形式——民主恳谈会。1999年在松门镇召开的“农业农村现代化教育论坛”，是“民主恳谈”的开端。初期的民主恳谈实质上是一种对话机制，在民主恳谈会上群众对政府工作提出意见和建议，政府就群众个人及企业的问题提出给予解决的办法。后来，温岭市委将各地开展的“民情恳谈”、“村民民主日”、“农民讲台”、“民情直通车”等活动形式，统一命名为“民主恳谈”，并制定了《关于“民主恳谈”的若干规定》，民主恳谈开始走向制度化、规范化和程序化。民主恳谈丰富了基层民主形式，扩大了基层民主，为广大人民群众自由、广泛、直接参与基层社会公共事务的决策和管理提供了新的渠道，为群众监督政府的权力运行提供了新方式。2004年,温岭市“民主恳谈”对话模式荣获第二届“中国地方政府创新奖”。
      回顾近年来浙江基层社会治理创新的实践，基层社区、社会组织始终是两个最主要的行动主体，社会工作是促进和优化多元治理的重要手段。浙江是新中国第一个居民委员会所在地 ，也是全国城乡社区建设起步较早的地区之一。省委、省政府一直高度重视城乡社区建设，坚持把城乡社区作为加强和创新社会管理的重要领域和重要基础来打造，在社区管理、社区服务、社区治理、居民自治以及保障机制等方面，都取得了明显的成效，涌现出一批和谐社区建设示范区（市）、街道、社区，13个县（市、区）被评为全国“农村社区建设全覆盖示范单位”。浙江也是名副其实的“社会组织大省”。登记备案的社会组织数量突破12万个,正式登记的社会组织4万多个,每万人拥有社会组织数达到7.3个，均居于全国前列。社会组织覆盖城乡各地以及经济、科技、文教等各个领域，特别是浙江省的行业协会（商会）参与行业管理和社会管理，在规范市场秩序、维护公平竞争、应对国际贸易摩擦、推动产业转型升级等方面作用显著。浙江的社会工作稳步推进。截止2014年10月底，全省持有国家证书的社会工作者达到12753人，民办社会工作服务机构175家，开发社会工作专业岗位1344个，社会工作服务领域从民政拓展到了医疗、教育、新市民服务等各方面。6个市（县、区）被民政部确定为全国社会工作服务示范地区，9个社区和11家单位被确定为全国社会工作服务示范社区和示范单位。
      三、基层社会治理体制改革面临的问题
      目前，虽然以社区和社会组织为代表的多元社会主体获得了一定的成长空间，社会工作也面临着极好的发展机遇,但社会主体结构的行政化倾向仍十分明显，政府垂直管理思维和行为方式并未得到根本性改变，公众参与不足、社会活力仍未得到充分激发。
      （一）政府与社会关系边界模糊，社会治理意识有待增强。社会组织、社区是由社会成员通过互惠互信机制志愿合作而成，是自主、自治、自为的具有自我行动能力的独立主体。政府应该担当“守夜人”和“规制者”的角色，为社会组织和社区的行动提供有效的规范和引导，并扶持其发展。但是当前一些政府部门的管控意识仍然根深蒂固，既对社会的行动主体不够明晰，也对发挥社会主体在国家治理中的作用认识不足。“社会”仍处在不对等的地位，哪些是政府该做的事，哪些完全可以交由社会承担的事，并无清晰的边界，社会成长空间模糊。
      （二）社会参与不够，公民意识有待进一步培育。公民意识是建立现代社会组织体系、实现居民自治的重要前提。当前，社会公众习惯于有事找政府，公民意识缺乏，对社会组织往往产生陌生、不信任的心态，社会参与处于被动的状态，利益表达渠道、民主协商渠道比较狭窄。社区管理机构和社区成员在社区参与中的地位不平等, 多数参与事项都是由社区管理机构组织的, 社区成员参与率低。如果只有个人利益诉求而缺乏责任和权利意识，只会导致利益表达行为失范，而公共事务则乏人问津。
      （三）社区和社会组织内部体制机制不完善，自我发展能力仍显不足。把社区和社会组织培育成为政府与“社会人”之间的重要纽带，是创新社会治理急需面对的问题。目前，社区和社会组织在社会治理中的综合功能仍显薄弱，还有较强的行政化色彩，自我发展能力不足。一些已建立的社区平台，缺乏居民自治机制。很多自上而下建立的社区社会组织有较强的官方性质。部分社区社会组织过多依赖于政府，法人治理结构缺失或流于形式，自律机制、自我监管和评估机制欠缺，承担公共服务和利益表达能力弱，活力没有得到实质性地释放。
      （四）制度环境仍不完善，多元治理受制于制度瓶颈。以法律法规为依据的管理体制机制是实现基层多元治理的制度保障。目前，部分地区在基层社会治理中仍然出现行政命令超越法律法规、执法随意化、制度设计与法治精神背离等现象。这既有部分制度设计存在法律障碍或无据可依的原因，也有制度本身缺乏科学性、不够细化、难以操作的因素。从社会组织的法律保障制度方面来看，存在法律涵盖面不够、操作性不强等问题。如社会组织立法仍没有与《宪法》相衔接的社会组织基本法。现行的社会团体、基金会、民办非企业单位等3个登记管理条例都是程序法，对社会组织的职责、权利等各方面的规定不够具体明确，等等。
      四、激发社会活力创新基层治理的对策建议
      社区、社会组织、社会工作是现阶段基层社会治理的基础性元素。创新基层治理，就是要以党的十八届三中、四中全会精神为指引，以 “三社联动”为手段，以多元化、社会化、法治化、专业化、信息化为支撑，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的基层治理新格局。
      （一）深化城乡社区建设，坚持一手抓减负，一手强服务。一是推进社区减负增效。划清基层政府与社区自治组织职能边界，实行社区工作“准入”制度，推进社区公共服务提供方式多样化。二是促进社区民主协商。创新社区民主协商载体，完善民情恳谈、社区听证、社区论坛、社区评议等协商机制，规范社区民主协商程序，广泛开展平等对话、相互协商、规劝疏导等协商活动。三是提升社区服务能力。加强社会公共服务信息平台建设，吸纳市场主体、公益性服务单位和社会力量加盟参与。推动政府部门向社区社会组织购买服务，引导社会组织为社会民生提供多样化的公益性专业服务。加快社区工作者职业化、专业化建设步伐。
      （二）激发社会组织活力，坚持一手抓放开，一手强监管。一是改革社会组织登记管理体制。放宽登记管理权限，有序扩大直接登记，除政治法律类、宗教类社会组织及法律法规规定需要前置审批的以外，其他社会组织直接向民政部门依法申请登记。探索在社会组织引入竞争机制，降低城乡社区服务类社会组织登记门槛，培育发展社区社会组织联合会等枢纽型组织和社区社会工作室。二是优化社会组织发展环境。分类推进社会组织特别是行业协会商会类社会组织与行政机关真正脱钩，完善政府职能转移和购买服务制度。发展枢纽型社会组织，实现设区市、县（市、区）社会组织服务中心全覆盖。加大对社会组织财税扶持力度，建立公共财政和福利彩票公益金资助社会组织建设和项目运行的机制，吸纳民间资本参与社会组织建设。健全以章程为核心的独立自主、权责明确、运转协调、制衡有效的社会组织法人治理结构。三是规范社会组织监督管理。改革和优化登记、年检、执法等综合监管职能，依法查处社会组织违纪违法行为，严格社会组织评比达标表彰和收费等行为规范。完善信用体系建设，依托信用浙江平台，搭建覆盖全省、面向公众的社会组织信用信息平台，将社会组织评估纳入社会组织信用体系建设的重要内容。
      （三）扩大社会工作领域，坚持一手抓培育，一手强人才。一是健全工作体制机制。推动省级层面出台《关于加强社会工作人才队伍建设推进社会工作发展的意见》。建立联席会议制度，加大对社会工作的领导。建立社会工作专业人才职业晋升机制，完善社会工作专业人才职级体系和薪酬与社会保障机制。积极支持政治素质好、贡献突出的社会工作专业人才参选各级党代表、人大代表、政协委员。二是加强社会工作人才队伍建设。实施职业水平考试和专业培训制度。鼓励和支持省内高等院校大力发展、提升和改革社会工作专业教育。完善志愿者招募注册、培训指导、记录监督、激励回馈制度。三是拓展社会工作领域。大力开展社会工作服务，从传统民政领域逐步拓展到综治调解、矫治帮教、医疗卫生、人口计生、教育辅导、就业服务、预防青少年（未成年人）违法犯罪、婚姻家庭等领域，探索多部门、多行业介入的模式。加快建立公共财政向有专业资质的社会组织和企事业单位购买社会工作服务制度。鼓励创办一批集教育、培训、实务、研究于一体的起示范引领作用的民办社会工作服务机构。建立健全社会工作督导制度，加强管理监督，引导健康发展，提升专业水平。