湖州编制自然资源资产负债表 领导干部此项离任审计破冰
浙江在线6月6日讯(浙江日报记者 邓国芳 聂伟霞) 日前，国家环保部、国家统计局、国土资源部联合督查组来到湖州，对自然资源资产负债表编制工作试点的阶段性成果进行调研和指导。此前，他们已去过全国其他7个试点地，湖州是此轮督查的最后一站。
自党的十八届三中全会提出“自然资源资产负债表”这一概念后，不少地方都在抢占改革先机。2015年9月，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，明确在内蒙古呼伦贝尔市、浙江湖州市、湖南娄底市、贵州赤水市、陕西延安市开展自然资源资产负债表编制试点和领导干部自然资源资产离任审计试点。此后，北京市怀柔区、天津市蓟县、河北省又被列入试点。
自然资源资产负债表究竟是个什么表，其中最关键的价值量表如何编制，无论是国家指定的8个试点地，还是其他自发加入改革行列的地方，都在探索这些问题。
从湖州的试点工作中，我们清晰感受到这项改革的重大意义——晒出自然资源“家底”，算好地方“自然资源账”，为领导干部自然资源资产离任审计和生态环境保护责任追究提供依据，从制度上扭转和校正“唯GDP”的发展观、导向观和政绩观。另据记者了解到，作为省级层面试点，日前丽水正式启动自然资源资产负债表编制工作。生态文明体制改革，浙江又先行一步。
自然资源资产
这笔账该怎么算?
记者从国家统计局了解到，编制自然资源资产负债表的试点时间，为2015年11月至2016年12月底。这个阶段，要求试点地区以2011年至2015年为统计年份，重点摸清自家的自然资源“家底”，填写好自然资源资产负债表中最基础的实物量表。“价值量表编制不建议同步进行，首要任务是把实物量表编制好。”这是国家统计局国民经济核算司相关负责人对试点地区的建议。
此次调研，国家督查组对湖州晒出的实物量表和编制过程中提出的问题和建议，给予高度评价。6月中旬，相关的全国经验交流会将在北戴河召开。
自然资源，包括土地资源、水资源、煤炭、石油等矿产资源，森林、海洋、野生动物等生物资源，以及空气、生态系统等生态环境资源。在试点中，国家统计局要求各地主要采集土地、林木和水三大类资源的存量及变动情况。
记者看到，实物量表主要分为土地资源存量及变动表、林木资源存量及变动表、水资源存量及变动表，各大类还附加明细表格，如耕地质量等级及变动表、森林面积存量及变动表、水环境质量及变动表等。对于实物量表，督查组最关心的，是数据来源的可靠性、准确性和科学性。
湖州市统计局局长梅梓华举例说，土地资源数据采集，主要以第二次全国土地调查数据为基础，利用每年的土地变更调查成果进行填报。其中土地变更调查，以卫星遥感监测、用地信息为基础，结合土地利用现状变化调查，对调查结果进行汇总整理，“由于土地变更调查的质量管控体系严密，数据可追溯、可核查，质量较高”。
在编制这份表格时，湖州也遇到了很多问题。比如，森林资源的调查，按照法律规定为10年一次，湖州上次开展这项工作还在2007年，但编制要求的年份，是从2011年至2015年，准确提供数据难度很大。
还有很多共性问题，源于长期以来各职能部门统计标准不一致。比如在耕地质量等级的确定上，存在农业系统和国土系统两个不同的标准，导致两个数据无法衔接;而林地面积的确定，由于标准不同，国土系统和林业系统的数据差距明显。
“这次调研，就是观察各地在编制过程中遇到哪些问题，有什么好的建议，进行汇总梳理，加快协调和破解问题。”督查组表示，这是开展试点的重要内涵。
一张负债表
如何衡量功与过?
编制自然资源资产负债表，是启动领导干部自然资源资产离任审计制度的基础和前提。不过，无论在国内还是国外，试点和探索碰到最大的问题，就是其中的价值量表，能否客观衡量官员任期内对生态保护利用的功与过。
“比如，一块林地，经济价值肯定不高，但生态价值不可估量;一块城市建设用地经济价值极高，但生态价值基本为零;一块城市公共绿地，没有多少经济价值，却同时拥有生态价值、社会价值。”湖州市统计局总统计师钱中勇说。
其实，早在2014年5月30日成为全国首个地市级生态文明先行示范区，湖州就邀请中国科学院地理科学与资源研究所，编制自然资源资产负债表。2015年7月，研究成果初步形成，但问题也随之暴露出来。
“最大的问题，在于‘负债’是否合理，资源的价值计量方法是否科学。”钱中勇说，这是一个全新的领域，没有经验可供借鉴。在价值量的核算上，委托编制单位偏重于经济价值测算，最后的结果是，土地、林木、水三大类资源中，土地价值量占比超过90%。
湖州方面认为，之所以出现这种结果，与土地资源的高度市场化息息相关，核心问题在于，生态类资源的价值，究竟该如何核算，特别是经济价值、生态价值、社会价值三者之间，要如何取舍平衡，才能真正反映自然资源的价值。
国家环保部环境规划院主任蒋洪强认为，破解这些难题，重中之重是搭建跨学科、跨部门的统一工作平台。“算好实物量表，晒出自然资源‘家底’，也能体现某个地区的某个时刻点上自然资源的保护和损耗情况。”钱中勇说。
湖州，作为我省唯一入选全国试点的地区，正努力交出一份可复制、推广的样本。为抓好试点，湖州专门成立了由党政一把手任组长，两个分管领导任副组长，市相关部门主要负责人及县(区)委副书记为成员的工作领导小组，具体工作由市生态文明办牵头抓总，市统计局技术总把关，国土、农业、林业、水利、环保等部门分工协作，发改、财政等部门主动参与，为试点工作提供坚强保障。“一旦试点成功，湖州贯彻落实中央生态文明建设决定、推进全国生态文明先行示范区建设，将添加一个重要‘砝码’。”湖州市副市长杨六顺表示。
干部离任审计
这份家底怎么把握?
自然资源资产负债表，即核算自然资源资产的存量及其变动情况，可以较为全面地记录各类自然资源资产的增减变动、结构调整和质量变化，客观评估自然资源资产的保护和利用水平。这张表之所以备受关注，是因为在事关政绩考核的制度改革中，它是其中关键一环，也将成为官员离任时，追究其生态环境损害责任的“利器”。
国家环保部政策法规司相关负责人在接受记者采访时这样描述这张表的价值:“你上任时，这里有多少‘家底’;你离任时，又留下多少‘家底’。你的来去，在这片土地上印下了怎样的痕迹，又为它留下了多少可持续发展力?”
对于此次试点，湖州有着自己清晰的判断，即“以摸清家底为基，以简明实用为要，以易于推广为重”。
梅梓华认为，这张表算的是“自然资源账”，终究要应用到领导干部离任审计，因此相关数据的采集，也要与此密切挂钩、化繁为简。比如，国土部门分类的耕地质量多达15个等级，技术要求高，调查难度大，实际可操作性不强，可简化分为普通耕地、基本农田和永久基本农田三类，就能反映政府决策给耕地资源带来的影响。
按照这个导向，湖州还多编制了几张表，如森林面积存量及变动表、竹林资源存量及变动表、按水质分类的水资源存量表和环境质量监测表，对总表进行完善。
“我们把污泥处置利用情况、农村生活污水处理率、PM2.5和PM10的年均值、医疗废物集中收集处置率、四项主要污染物年度排放总量等，都编进了环境质量监测表，这些也是自然资源质量的重要内容。”钱中勇说。
的确，这张表的编制过程中，需要清晰回答:什么是一个地方的自然资源“家底”?什么样的情况，会造成“家底”的损益?面对地方经济社会发展，在“家底”的使用上，又该如何把握好分寸?
“下半年，我们将探索制定综合评价办法，试着对领导干部开展自然资源资产离任审计。这个综合评价办法，相当于价值量表，但比它更简明、易操作。”杨六顺说，这一切，对湖州绿色发展将带来不可估量的影响。
