台州温岭妇联：创新参与式性别预算 探索基层协商民主新路径

     温岭是浙江省台州市所辖县级市，地处浙江东南沿海，是中国大陆新千年、新世纪第一缕曙光首照地。温岭是一座人口大市，全市陆域面积926平方公里，户籍人口121.5万，其中女性60万。同时温岭又是一座经济强市，是全国百强县，2015年全市生产总值834.37亿元，财政总收入98.36亿元，其中地方财政收入54.12亿元，城镇居民人均可支配收入44743元，农民人均纯收入23739元。温岭还是一座活力城市，地处市场经济先发地区，当地群众具有强烈的自主和参与意识，是民主恳谈的发源地。经济社会的发展成就，为妇女事业全面发展提供了良好的外部环境和有力保障。

       2010年开始，温岭市人大和妇联联合探索开展参与式性别预算工作。参与式性别预算是以民主恳谈为主要形式，通过民众代表特别是女性代表广泛、多元、有序、深入地参与政府预算编制协商讨论，决定预算修正和调整的一种性别预算类型。通过七年的努力，温岭的参与式性别预算已覆盖至全市4个乡镇，预算内容涵盖至针对女性的专项支出、与女性关系密切的预算支出和一般性预算支出三个层面。现将我们的有关实践探索情况汇报如下：

    一、背景与进展

    一是市委市政府的重视提供源头支持。从“十五”开始，温岭一直都是浙江省实施妇女儿童发展规划示范市。温岭市委市政府一直致力于推进妇女儿童事业与政治经济社会同步协调发展，早在2008年，就出台了全省县市级中最早的《关于进一步加强新时期妇联和妇女工作的意见》。2009年，又率先启动实施妇女“两癌”免费筛查项目，8年来市财政累计投入2362万，乳腺癌和宫颈癌筛查受益人次分别为30.9万、18.3万。2010年开始建设的妇女儿童活动中心总占地面积18818㎡，总建筑面积7500㎡，总投资3938万元，在浙江省县级市中是首屈一指的。党委政府的重视和支持为职能部门创新开展工作奠定了坚实的基础。

二是民主恳谈和参与式预算提供实践支持。温岭的参与式性别预算，是民主恳谈和参与式预算发展到一定阶段的产物。温岭是民主恳谈的发源地，新河、泽国两镇2005年率先试水，将协商民主与人大制度相结合，形成以预算民主恳谈为主要形式的参与式预算，目前已在全部镇（街道）和市级部门推开。2010年开始，我们结合深化参与式预算，在温峤镇召开以性别预算为主题的民主恳谈会，首次引入参与式性别预算的改革试验。此后，将试点扩大到新河镇、松门镇和泽国镇，并充分运用性别预算原理深化参与式预算工作，使性别预算与参与式预算有机融合并不断走向深入。

三是温岭妇联的工作宗旨提供理念支持。近年来，温岭市妇联把敢为人先作为基层工作的灵魂，把改革创新作为履职践诺的着力点，不断健全联系和服务群众的长效机制，建设群众信赖和依靠的“妇女之家”取得一定成效，平安家庭、妇女“两癌”免费筛查和家庭教育工作等获全国荣誉。正是在敢为人先、改革创新和服务基层等理念的催促下，我们始终不敢懈怠，品牌工作不断推陈出新，创造了一系列基层鲜活经验。同时，多年的积累使我们周围始终凝聚着大批群众，使妇联在推进参与式性别预算时受到了多数群众的欢迎和拥簇，极少受到阻扰。

二、框架与做法

    (一)会前汲取民意编制预算，实现“知晓和参与”并重

一是注重培育，建立预算审查人才库。 市、镇两级根据预算恳谈工作需要分别建立预算审查专业库和参与库。目前市级库中共有40159人，主要由各级人大代表、村居代表、工青妇代表和大专学历以上外来人口组成，其中市、镇两级妇代会执委全部纳入库中，库中女性14020人，占34.91%，为女性参与审查监督畅通了渠道。妇联组织通过经常性开设培训、讲座、讨论会等，对库中女性和普通女性进行社会性别意识培训，增强其性别敏感度，扩大潜在女性参政候选人数量。

二是注重参与，预算草案编制广泛吸收民智。 编制预算方案前按照专题分调查组进村入户搜集相关数据和意见，其中一组由妇联牵头，负责了解财政预算因性别差异而引起的不同影响，及时把各类意见吸收到预算方案的编制中去，减少预算方案中对男女两性利益的分配不均。镇政府会在人代会前一个月完成预算方案编制，然后继续分村召开预算编制征询恳谈会。妇联组织动员妇女群众广泛参与民主恳谈，发表对镇财政预算安排的意见建议，促进预算方案再修整，确保政策最优化。如泽国镇2016年收取654条涉及经济、教育等意见并及时吸收到预算草案编制中。　

三是注重公开，预算编制方案接受群众评议监督。 充分运用政府门户网站、政府微信微博发布平台、参与式预算网、新闻媒体、农民信箱、数字电视以及镇务公开栏等宣传阵地，拓宽公开渠道，积极推行预算信息公开公示。按照“谁负责、谁公开、谁解释”的原则，对预算方案中的重大专项资金预算进行专题公开，广泛接受群众的评议监督。预算信息网上共享有效地疏通了“渠道阻塞”,网络民主不需要中间环节,可以大大激发公众的参与热情。如温峤镇、泽国镇2015年“三公”经费支预算分别在2014年控制指标基础上压减40%和30.4%。

(二)会中恳谈协商审议预算，实现“权利与责任”并重

一是专题恳谈审议女性权益保障。 人代会期间，按照男女两性比例大体相当、机会均等的原则，采用“乒乓球摇号”的方式随机从参与库中抽取代表，组成性别预算组，并邀请专家对女性代表进行会前专门培训，引导他们更好地从性别视角审议预算支出项目。经过多年运行，库中女性参与面达98%以上。在专题恳谈中，代表们重点对预算草案中的社会事业、村镇建设、环境环卫等财政投入的男女平等性进行恳谈，并提出更加科学合理可行的意见建议。如新河镇单列与性别关联度较大的预算项目，并有意识地安排女选民代表参与与女性密切相关的社会事业组、教育文化组等讨论，强化女性声音。

二是集中恳谈与决策层互动争取女性权益。 性别预算专题恳谈结束后马上进入性别预算集中恳谈。会上，恳谈代表根据专题恳谈结果提出细化预算或者提出预算修改议案等要求，乡镇领导和各科办负责人要实时回应质询。女性代表会更加关注针对女性的专项预算支出和与女性关系密切的预算支出，而对一般性的预算支出项目关注度相对较弱。通过与决策层领导面对面的互动、协商和对话，使女性在利益博弈过程中的地位和角色逐步显现，增强了女性在预算决策过程中的影响力。如新河镇女代表吴笑菊，多次在人代会上领衔提出预算修正议案。

三是人大代表行使预算修正权保障女性权益。 在人代会上，人大代表参与预算审查、讨论、询问和辩论。对政府预算草案不满意的，人大代表可以5人以上联名提出预算修正议案，并提交大会全体人大代表投票表决。预算修正议案若获得全体代表半数以上支持，政府必须按此对预算进行修改。如泽国镇2016年人大会期间，陈素云代表提出的《要求调增道路清扫人员劳务支出200万元，用于调整建成区保洁模式，增加保洁人员，提高保洁人员工资》的预算修正案，最后80票有75票同意，获得通过。

(三)会后注重监督评估预算，实现“执行与成效”并重

一是健全监督机制，促进资金分配更均衡。 制订《预算审查监督试行办法》和《预算执行监督实施方案》，综合运用代表分组监督、听取和审议专项工作报告以及代表视察重点项目等形式对预算执行情况开展监督，确保参与式性别预算成果不流于形式。当然，预算资金按照两性平均分配并不代表真正意义上的性别平等，如新河镇2015年公共厕所改造资金实行1:2分配，女性公共厕所占有稍多的资源，从而实现最终使用效果的男女平等。

二是建立评估机制，推动预算执行更合理。 人代会后，各镇由人代会表决设立8-11人的参与式性别预算监督委员会，对闭会期间预算及性别预算执行情况进行日常监督。镇政府每月向其报送预算收支表格，每季度报告预算执行情况。并主动邀请浙江大学郭夏娟教授、性别预算专家马蔡琛组团连续开展跟踪督导，通过问卷调查、预算评估等手段，逐步强化参与式性别预算柔性督查力度，确保镇财政预算执行率超95%。

三是完善跟踪机制，推动预算成果更有效。 对于女性关联度较大的预算支出项目，开展跨年度跟踪督查，并与浙江人大合作开展性别预算项目的绩效评估，考量财政预算安排对不同性别人群的影响，为政府调整预算政策提供参考，提升项目成效。同时各级妇联组织发动妇女代表监督预算执行，经常性组织女代表巡查项目落地情况，对预算执行中发现的问题及时向政府建言献策，使预算绩效更加体现性别平等。

三、成效与展望

一是有利于推动政府部门实践性别平等承诺。恳谈代表以社会性别为视角审议公共预算，通过对政府预算方案编制、审议、执行的全流程介入，尤其是集中恳谈环节政府对性别预算恳谈会上讨论热点的当场回应，并吸收代表意见对预算方案作出修改，说明性别预算恳谈会能够推动政府提高性别敏感度。我市在卫生保健、参政议政、教育和就业等方面出台了一系列维护女性权益的规定，显示政府决策的性别敏感性有所提升。

二是有利于提高社会公众的关注度和参与度。经过多年运行，参与式性别预算在社会公众中的关注度不断提升，越来越为人熟知。性别预算民主恳谈会使得恳谈代表对性别预算概念的理解更加深入，对性别预算恳谈会的效果更乐观，90%以上的恳谈代表希望继续参加来年的恳谈会。同时在性别预算恳谈会后，公众会更关注性别平等和女性权益，关注政府预算，监督预算执行，实现性别主流化。

三是有利于提高女性的民主意识和政治参与。基层妇女通过参与预算的决策、管理、监督，其参政议政的热情在参与当中不断被激发出来，同时也使她们在参与当中不断增强民主意识、不断形成民主习惯、不断提高行使民主权利的能力。随着预算民主恳谈会的持续实施，越来越多的恳谈代表更有能力提出高质量的议案。如温峤镇每次开民主恳谈会，女性代表的到会率基本上都高于男性；泽国镇在预算民主恳谈中，发言最积极的很多都是女性代表；新河镇女性人大代表，敢于与男性人大代表进行辩论、博弈，积极争取女性权利。从性别预算恳谈会会场实际看，女性独立发言和多次发言的人数在逐年上升，形成了推动性别平等的有生力量。

          下阶段，我们将重点从以下三个方面继续深化和提升参与式性别预算：

一是坚持整合提炼，提升参与式性别预算工作覆盖面。我们将以本次会议为契机，学习借鉴各地好的经验和做法，不断完善提升我们的参与式性别预算运行模式。同时鉴于我市的参与式性别预算仍集中于4个乡镇，其他乡镇和市直部门间尚未推开，并且参与式性别预算的操作在每个乡镇都有其特色，没有统一的模板。希望通过专家的指导能提炼出一个可复制、可操作的模式，将运行模式推广到更多的乡镇和部门。

二是强化教育培训，提升参与式性别预算公众认知度。当前，仍有部分代表对参与式性别预算的理解停留在增加妇女活动经费或加大给女性的开支等狭隘层面。我们将进一步发挥妇联组织在女性能力培育中的作用，通过教育和培训提高女性的参政议政能力，通过榜样培树和典型宣传推动女性自我意识地觉醒，确保在性别预算恳谈会中能说、会说。

        三是探索性别统计，提升参与式性别预算机制科学性。由于缺乏有效的平台和技术力量支撑，对政府预算特别是与女性关系密切的预算项目落实情况，监督还没有有效开展，绩效评估还不够到位。今后，我们将进一步发挥市政府妇儿工委办设在妇联的优势，发挥其协调作用，协同统计部门探索建立分性别统计制度，分析各项政策对男女两性的不同影响。同时探索预算投入、活动、产出和效果的全周期分析，推动政府管理更加精细化，为下一年度的预算投入提供精准数据，形成两性循环。

         当然，我们期盼的是全国妇联和相关研究机构能从顶层设计层面，出台系列指导意见，推动这项工作深入持续开展，造福更多的妇女儿童。