《民政工作文选》：敢为人先：浙江民政写下精彩篇章
作为我国改革开放的先发地区，浙江的经济社会发展十分迅猛，已经从基本小康迈向全面小康的新阶段。可以肯定，作为先发地区，浙江在社会领域、民政领域中遇到的问题和挑战，要比多数省份来得更早，没有现成的经验可以借鉴。正是在经济社会深刻变革的背景下，浙江民政人以极大的勇气，实现从传统民政到现代大民政的转变，其秘诀是抢占理念的高地，注重顶层设计，从而为民政事业未来的发展打下了坚实基础，为其可持续发展写下了精彩篇章。
一、以顶层设计主导发展走向
浙江一直在集聚改革开放所带来的“红利”，将其用于公共事业和提高百姓的生活水平。当改革开放翻开新的篇章，浙江经济社会发展速度持续位居全国前列。2014年，全省生产总值40153亿元，人均生产总值达11878美元；城镇居民人均可支配收入40393元,农村居民人均纯收入19373元，分别连续14年和30年居全国各省（区）首位；城乡居民收入比209∶1，是城乡居民收入差距最小的省份之一；城市化率达到64.87%，高出全国平均水平10.3个百分点。同时，浙江省也是全国老龄化程度最高的省区之一。截至2014年年底，浙江省60周岁以上老年人口达到945万人，老龄化程度达19.4%。2014年，全省在册低保对象60.5万人，民政事业费支出达165亿元。
面对社会问题和社会需求，与省域经济社会发展布局相联系，浙江省对民政的定位及相关决策部署与时俱进，民政对自身的职能定位和发展方向不断深化、升华。
第一阶段：2012年前，围绕城乡一体化统筹推进民政工作。民政事业城乡一体化的目标是解决城乡二元结构导致的城乡、区域发展不均衡问题，事关公民的基本权益和社会公平、社会和谐和长远发展。早在2003年，浙江省委十一届四次会议提出了“八八战略”，其中一项战略就是要求进一步发挥浙江的城乡协调发展优势，统筹城乡经济社会发展，加快推进城乡一体化。2005年省委、省政府下发了《浙江省统筹城乡发展推进城乡一体化纲要》，拉开了全面推进城乡一体化建设的序幕。与此相应，浙江省民政部门注重在民政制度建设上城乡统筹,并坚持在统一制度的基础上逐步缩小城乡差距，取得了一系列制度性成果。2012年，一个有里程碑意义的文件诞生——浙江省人民政府印发《关于进一步加强民政工作加快推进民政事业城乡一体化的意见》，成为推进民政事业城乡一体化的集成性、纲领性文件。民政事业的城乡一体化以深化民政体制机制改革为动力,以创新管理、强化服务、改善民生、促进民主、增进民利为抓手,以法制化、标准化、专业化、信息化建设为支撑,逐步实现民政事业现代化。鼓励发达地区先行先试、走在前列，加大对偏远山区、海岛地区资金支持的力度，促进城乡养老服务设施、城乡社区建设等公共服务的全覆盖，让城乡居民共享改革发展成果。最终形成与经济社会发展水平相适应、与基本公共服务均等化目标相协调的发展格局。以期有一个坚持公平、正义、普惠、均衡的民政事业发展方向,完善以困难群众、特殊群体、优抚对象为保障服务重点,惠及所有居民的民政民生保障体系，这一体系覆盖城乡、布局合理、功能齐全、保障有力,确保城乡居民各类社会服务需求得到有效满足。
第二阶段：2012年至今，围绕政治、经济、社会、文化、生态现代化建设，系统推进现代大民政建设。2012年5月，时任省委书记赵洪祝同志在第十七次全省民政会议上作了加快建设现代大民政格局的讲话。他指出，所谓“现代”，就是发展理念要具有时代性，体现社会主义核心价值体系；政策制定和工作决策要体现科学性，具备现代公共管理的特征；基础保障要实现现代化，充分运用现代管理手段和现代科学技术。所谓“大”，就是拓展“大服务”，实现由保底型保障向发展型保障的转变；建设“大格局”，实现由参与社会建设向在社会建设中发挥骨干作用的转变；建立“大平台”，实现由部门动员向社会动员的转变。重点要加快建立全覆盖、多层次、均等化的民生保障新格局；加快建立政府主导有力、社会参与有序的社会管理服务新体制；加快建立创新社会管理和公共服务的新平台；加快建立适应现代大民政发展的民政工作新机制。省民政厅厅长尚清提出，在新的历史条件下，构建“现代大民政”是提升、转型、创新民政工作的必然要求，将促使全省民政系统有更宽的视野和胸襟、更高的目标和定位、更新的理念和创举、更优的服务和管理、更实的行动和成果。以此为引领，全省民政系统开展了广泛的讨论，明确了现代大民政的内涵、途径和重点，进一步统一了思想。
第三阶段：面向未来，围绕“两富”（物质富裕、精神富有）、“两美”（美丽浙江、美好生活）新浙江建设，以“三个最”概括民政工作核心作用，实现了认识上的理论跃升。所谓“三个最”，指民政工作是最基本的民生保障、最基层的社会治理、最基础的社会服务。以此为统揽，浙江省民政厅提出，全省民政系统要在基本民生保障中兜底线、促公平，坚持以问题和需求为导向，切实履行“雪中送炭”重要职责，积极推动从“政策全覆盖”向“受益人群全覆盖”转变，编密织牢社会保障安全网，确保困难群众应保尽保、应救尽救、一个不漏；要在基层社会治理中重自治、促和谐，以“三社联动”为抓手，坚持城乡社区一手抓减负、一手强服务，社会组织一手抓放开、一手强监管，社会工作一手抓培育、一手强人才，充分发挥多元主体在创新社会治理体制中的作用，实现系统治理、依法治理、综合治理和源头治理，充分激发和释放社会发展活力；要在基础社会服务中求优化、促拓展，加快民政事业城乡统筹发展，全力缩小民政事业城乡差距，鼓励发达地区先行先试、走在前列，加大对偏远山区、海岛地区的支持力度，推进民政基本公共服务城乡全覆盖，让城乡居民共享改革发展成果。
作为改革开放的先发地区，浙江开展自觉的实践探索、理论总结，并在总结的基础上把实践经验以意见、制度乃至法律法规的形式固定下来，再反过来指导实践，完成民政事业发展的一次次飞跃和提升。仅从2013—2014年出台的文件目录，我们就可以领略到一个个首开民政事业先河的重大制度，而其重要途径，就是以法治的方式，从“政策全覆盖”向“受益人群全覆盖”推进。
——《浙江省人民政府关于发展民办养老产业的若干意见》，立足于为老年人提供方便可及、价格合理的各类养老服务和产品，从用地保障、资金扶持、融资信贷、税费优惠、投资者权益保障、养老人才建设和保障等各个方面鼓励引导社会力量发展养老产业。
——《浙江省民政厅浙江省财政厅关于推进困境儿童分类保障制度的通知》，率先在全省范围将事实上无人抚养的儿童及重病、重残、罕见病儿童纳入保障，在推进困境儿童分类保障制度建设上取得突破。
——《浙江省社会管理综合治理委员会浙江省委组织部浙江省民政厅浙江省司法厅关于全面开展制订修订村规民约社区公约活动的通知》，将党的十八届三中、四中全会关于基层社会治理创新的要求落实到各个村、社区。
——《浙江省民政厅关于加快推进“三社联动”完善基层社会治理的意见》，系统阐述了三社联动的背景、意义、原则和推进措施，推动在党和政府领导下，统筹协调、整体运作社区建设、社会组织建设和社会工作，形成互惠融合、联动发展的综合效应。
——《浙江省社会组织信用信息管理暂行办法》（含社会组织失信行为记录标准），明确了社会组织信用的主要内容、管理原则、记录办法、查询要求、奖励惩处等要求，为推进社会组织诚信建设、加强和完善社会信用体系提供了依据。
——《浙江省民政厅关于乡镇（街道）行政区划调整的指导意见（试行）》和《关于进一步规范行政区划调整申报程序的指导意见》，是在省级层面规范有关行政区划调整标准及严格调整程序的重要文件，为国家层面有关制度建设提供了实践基础。
而最引人注目的当数《浙江省社会救助条例》和《浙江省社会养老服务促进条例》两部法规的出台，成为浙江民政史上的两座丰碑。
2014年7月31日，《浙江省社会救助条例》经浙江省十二届人大常委会第十一次会议审议通过。这是浙江省出台的全国首部综合性社会救助地方性法规。这部法规以国务院《社会救助暂行办法》为依据，结合浙江省实际予以细化和具体化，进一步增强了可操作性。综合构建了社会救助制度体系，涵盖最低生活保障、特困人员供养、自然灾害救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助和社会力量参与等内容。
1.要求社会救助管理部门建立健全社会救助对象动态管理和退出机制，根据家庭经济状况的不同实行分层分类救助，并明确了停止救助的五类情形，更好地体现了社会公平，以把有限的救助资源用在最需要的家庭。
2.根据浙江省实际，扩大了部分救助范围。明确了最低生活保障边缘家庭标准，将最低生活保障边缘家庭及其成员纳入医疗、教育、住房、就业等专项救助和临时救助的救助范围；将因患大病符合规定的医疗费用自付部分超出家庭承受能力，导致家庭实际生活水平低于当地最低生活保障边缘家庭标准的人员纳入医疗救助的救助范围；将教育救助覆盖学前教育到高等教育各阶段；对因患大病等特殊原因导致支出型贫困的家庭给予基本生活救助。体现了分层分类救助精神，弱化了悬崖效应。
3.规定县级以上人民政府应当建立社会救助管理信息系统，健全社会救助管理部门信息交换制度，实现社会救助信息互联互通、资源共享；社会救助管理部门以及社会救助经办机构应当加强与工会、共青团、妇联、残联、红十字会、慈善总会等有关团体的沟通、联系，互通信息，协调开展社会救助、慈善事业、社会帮扶等工作；社会救助管理部门应当为社会力量参与社会救助创造条件、提供信息，有关单位和个人应当将参与社会救助的情况反馈给社会救助管理部门；建立社会救助家庭经济状况信息核对平台，对家庭收入和财产状况进行审核认定和定期核查。合理配置了救助资源，避免多头救助、重复救助，解决了救助制度碎片化的问题。
4.规定了一系列便民措施：在乡镇、街道的便民服务场所设置社会救助统一受理窗口；申请人申请社会救助有困难的，村民委员会、居民委员会应当协助其提出申请；申请人难以确定社会救助管理部门的，可以先向便民服务场所的统一受理窗口、社会救助经办机构或者民政部门求助；最低生活保障家庭成员、特困供养人员和最低生活保障边缘家庭成员凭证直接给予医疗救助，医疗救助对象在医疗费用结算时享受即时扣除补助部分的便捷服务；乡镇、街道要建立主动发现、及时救助机制，组织人员定期进行入户调查和关怀访问等，以更好地保障社会救助对象行使权利。
《浙江省社会养老服务促进条例》是全国首部由人民代表大会通过的社会养老服务地方性法规，于2015年3月1日起施行。《条例》共分八章五十六条，界定了社会养老服务的含义和性质，明确了政府在社会养老服务的主导作用和民政部门的主管职能；规定了在社会养老服务体系中起着核心作用的居家养老服务、机构养老服务和养老服务人员；明确了鼓励社会力量进入养老服务领域的用地、融资、财政补助等方面的激励政策和保障措施；设定了相应的法律责任。
把浙江省这些年率先探索创新形成的有关社会养老服务政策措施法定化，明确政府、社会、市场各自的职责，发挥市场机制配置养老服务资源的决定性作用，形成既分工协作，又相互支持的体系，合力共促养老服务事业，是《浙江省社会养老服务促进条例》的目的所在。在条例的制定、审议和颁布过程中，浙江省民政厅把这项事关社会养老服务发展全局的工作列入重要议事日程，全力以赴做好配合工作。可以说，《条例》的起草、修改、审议、通过，是民政部门参与地方人大科学立法、民主立法的生动实践。
作为第一个由省人代会通过的地方性法规，条例所展示的突破性、首创性，足以揭示浙江民政事业所取得的巨大进步和背后的心路历程。
首创之一：从法律角度界定了社会养老服务的含义。《条例》第二条规定：社会养老服务是指在家庭成员承担赡养扶养义务的基础上，由政府的基本公共服务、社会组织的公益性和互助性服务、企业的市场化服务共同组成的为老年人养老提供的社会化服务，包括居家养老服务、机构养老服务等。
首创之二：从法律层面明确了社会养老服务工作中政府、社会、市场的职责。政府主导整个社会养老服务工作，制定政策鼓励引导社会力量进入养老服务领域；落实必要经费，列入财政预算；切实加强监督管理。对于政府保障对象，要按照适度普惠的原则，逐步扩大和提高。鼓励和推动社会力量积极参与社区居家养老服务照料中心、养老机构的建设和运营，加快形成养老服务专业组织。实施公办养老机构民营化。鼓励社会力量通过委托管理、承包、合资合作等方式运营政府投资设立的养老机构。充分发挥市场机制配置养老服务资源的决定性作用，发展老年服务产业。
首创之三：完整表述社会养老服务工作组织管理体制。《条例》规定了全省各级政府对社会养老服务工作的主导责任、民政部门的主管责任。同时，规定设区的市、县（市）要建立养老服务指导中心，承担社会养老服务指导和业务培训、养老服务需求评估和审核、养老服务质量评估和检查等有关具体工作。乡镇、街道设立养老服务中心，配备专门的工作人员，指导村民委员会、居民委员会和其他社会组织开展居家养老服务，协助做好社会养老服务监督管理等工作。城乡社区建立社区居家养老服务照料中心，建立健全老年人社会养老服务需求和服务项目登记制度，组织老年人建立互助合作组织，联系养老服务组织、企业、志愿者等为老年人提供居家养老服务。
首创之四：整体性将浙江省创新并行之有效的政策法定化。这方面内容非常丰富，涉及居家养老服务、机构养老服务、服务队伍、制度建设、政策激励等各个方面，主要有：一是居家养老服务设施配建标准。《条例》将浙江省原有强制性标准上升为法律规定。二是养老机构分类管理和改制。明确养老机构分为护理型、助养型和居养型，实行公建民营，鼓励实行家院互融。三是养老护理人员培养和待遇规定。明确按照省有关规定给予入职奖励和补贴。对于养老护理人员待遇，《条例》第三十二条规定，设区的市、县（市）政府要制定养老护理人员特殊岗位津贴制度。四是建立健全社会养老服务需求评估制度。五是养老服务补贴制度。《条例》第三十六条对养老服务补贴制度进行了明确，覆盖范围从最低生活保障家庭扩大到最低生活保障边缘家庭中的失能、失智、高龄老年人。六是财政保障机制。要求县级以上人民政府将社会养老服务事业所需经费列入财政预算，建立与社会养老服务发展需求相适应的财政投入增长机制。建立健全政府购买养老服务制度；明确对民办养老机构、社区居家养老服务照料中心建设补助和日常运营补贴；省级财政对农村地区和人均可支配收入较低地区给予倾斜。七是医养融合发展。《条例》第四十四条规定，县级以上人民政府应当建立健全医疗卫生服务和社会养老服务相衔接的制度，合理布局医疗机构和养老机构，推进医养在社区的融合。八是土地保障机制。明确单列养老机构用地指标，并纳入年度用地计划；对社会力量举办养老机构优惠供地；通过招拍挂方式取得的土地融资抵押等按省有关规定执行。九是建立健全社会养老服务标准体系。十是建立志愿服务激励机制，对参与养老服务表现突出的志愿服务组织、志愿者给予表彰和奖励。十一是养老服务产业发展。《条例》规定，民间资本按照国家和省有关规定建设的老年住宅、老年公寓的，享受相应的扶持政策。
首创之五：明确家庭养老支持政策的内容。家庭养老支持政策是老年人权益保障法明确的。《条例》对其内容有了更详细的规定。一是为老年人随配偶或者赡养人迁徙提供条件，倡导家庭成员与老年人共同生活或者就近居住；二是通过组织开展免费培训等形式，向家庭成员普及照料失能、失智等老年人护理知识和技能。三是支持困难老年人家庭进行无障碍设施改造。《条例》第十一条规定，最低生活保障家庭、最低生活保障边缘家庭以及重度残疾的老年人家庭进行无障碍设施改造的，县级以上人民政府应当给予资金补助。同时，鼓励对已建住宅小区加装电梯。
首创之六：明确公办养老机构保基本职责。《条例》规定，政府投资兴办的养老机构应当以护理型养老机构为主；应当保障城镇“三无”和农村五保对象等特困人员的养老服务需求；应当安排最低生活保障家庭、最低生活保障边缘家庭中的失能、失智、高龄、独居、重度残疾老年人和计划生育特殊家庭老年人的养老服务需求。特别强调，公办机构应当建立健全收住制度，向社会公开床位资源信息。
首创之七：就养老机构有关制度建设作出规定。这些制度包括诚信档案、养老服务质量评估、举报投诉等制度。诚信档案制度要记录养老机构设立与变更、日常监督检查、违法行为查处、综合评估结果等情况，并向社会公开，接受查询；对有不良信用记录的养老机构，应当增加监督检查频次，加强整改指导。定期组织有关方面专家或者委托第三方专业机构，对养老机构的人员配备、设施设备条件、管理水平、服务质量、社会信誉等进行综合评估，根据评估结果对养老机构实行分类管理。应当公开举报投诉电话、电子邮箱、网络平台等联系方式，受理对养老机构的举报和投诉，并及时进行核实处理。同时，规定养老机构应当与收住人订立养老服务合同，养老服务合同示范文本由省统一制定。
首创之八：明确社会养老服务工作的法律责任。包括养老机构的责任、养老服务对象的责任和民政等有关部门工作人员的责任。
无疑，上述两个条例的形成包含着浙江民政人多年的探索和实践，《条例》的内容吸收了浙江民政在社会救助和养老事业中所积累的丰富经验，表明浙江民政社会救助和养老事业又处在新的出发点和起跑线，成为全国民政事业又一道亮丽的风景线。更重要的是，这两个《条例》的颁布，贯穿了党的十八届四中全会全面推进依法治国的精神，与省委、省政府四个清单一张网的重大部署同步进行，为依法履行民政职能奠定了基础。
三、以多元主体激活基层治理能力
党的十八届三中全会提出“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的总目标，要求加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序。社会治理作为国家治理体系的重要组成部分，是针对国家治理中的社会问题，以实现和维护群众权利为核心，发挥多元治理主体作用，保障和改善民生，化解社会矛盾，促进社会公平，从而推动社会有序和谐发展的过程。浙江通过激发多元主体参与治理，进一步解放和增强社会活力，促进公众参与、社会协同，充分发挥社会力量在公共事务中的作用，实现了政府治理和社会自我调节、居民自治的良性互动。
（一）把“三社联动”作为制度性安排，从根本上激发社会活力
浙江率先在省级层面出台推动“三社联动”的政策文件，着力构筑以城乡社区为平台、社会组织为载体、社会工作为支撑的城乡社会基层治理体制。这是一个深思熟虑的制度性安排，极大地发挥了城乡社区的平台作用，扩展了社会组织的空间，为社会工作者提供了施展才华的舞台。
城乡社区建设正本清源，焕发青春。城乡社区建设发展到一定程度时，必须要做好正本清源工作。浙江积极推动村（社区）“三多”事项清理，省直单位针对村（社区）的机构牌子从71个精减为10个，考核评比从22项精减为5项，创建达标从85项精减为9项，村、社区大门口分别只挂4块、3块牌子。新建15个示范型街道社区服务中心、600个村级社区服务中心；建成76个96345社会公共服务信息平台，覆盖89个县（市、区）。预计社区服务业增加值2165亿元，占全省生产总值的5.76%。全面完成第十届村民委员会换届，完善村（居）民自治各项制度，深化阳光村（居）务建设。湖州市率先清理规范村（社区）事务，市、县（区）全面建立社区（村）事务“准入制”，准入事项必须是与群众利益相关，且确实需要社区（村）协助的公共服务和社会管理事项。交由社区（村）协助的事务，应以法律、法规、规章或市委、市政府及以上党委、政府文件为依据，提供必要的工作经费和工作条件；委托给社区（村）办理的事务，按照“责权相统一，人财物相配套”的原则，做到“权随事转、人随事转、费随事转”，明确授权内容、对象、权限、时限和经费。在准入程序方面，对各类工作事务、机构挂牌、达标创建等事项进入社区（村）的，实行定期集中办理，每年两次，由同级市城乡社区建设领导小组审批。并且建立评估、退出和撤销机制，保障社区（村）准入制度的长效落实。主要评估基层群众是否实际需要、服务是否满意、部门指导是否到位、经费保障是否落实等内容，对情况发生变化需要退出的事务，经评估后办理退出手续；对经评估认为群众不需要、服务不到位的，督促限期整改，整改不到位的实行通报并予以撤销。通过推行准入机制，湖州市共清理各类事务204项，其中，取消延伸至村（社区）的工作事务9项，削减率19.6%；减少组织机构45个，削减率70.3%；减少标识标牌60块，削减率69.8%；减少创建达标42项，削减率80.8%；减少台账48项，削减率48.5%。村（社区）事务准入机制对创新社会治理模式起到了积极的推动和示范作用。
社会组织数量激增，活力四射。全省经登记备案的社会组织数量突破12万个，正式注册登记的社会组织40201个，每万人拥有社会组织数达7.3个。推动顶层制度设计，省级层面出台《关于加快推进现代社会组织体制建设的意见》。深化社会组织管理体制改革，全面开展四类社会组织直接登记，全省累计直接登记社会组织2100个。直接登记后，社会组织登记数量年增长率由原来的7%—8%提高到14%左右。确定22个市、县(市、区)为全省现代社会组织体制建设创新示范区和观察点，组织开展“对口见学”活动。推动政府向社会组织购买服务，编制出台全省性社会组织承接政府转移职能和购买服务推荐性目录。2014年，全省各级财政和福彩公益金投入3.26亿元，其中省级投入近3700万元，用于支持社会组织开展社会服务、公益项目和社会组织服务平台建设。市县共建立184个社会组织服务平台，其中实体化运作108家，基本实现全覆盖。推进社会组织信用体系建设，建立社会组织信用平台，实行失信“黑名单”制度。社会组织党组织组建率达65%，党的工作覆盖率100%。温州市率先开展政府职能向社会组织转移，第一批34家市级部门167项政府职能被列入可转移目录，110家有影响力的社会组织通过民政部门审核。
社会工作开始展现独特魅力。加强社工专业人才队伍建设，成立了浙江省社会工作师协会。全省持有国家证书社会工作者达12753人，共有民办社会工作服务机构175家，年度新增45家，社会工作服务领域拓展到了医疗、教育、新市民服务等方面。5个市、县（市、区）被民政部确定为全国社会工作服务示范地区，8个社区和10家单位被确定为全国社会工作服务示范单位。嘉兴市制定出台了社会工作管理与服务标准（试行），从服务机构和项目管理、专业服务、服务量、服务成效四个方面规范社会工作管理和服务行为。第一方面是服务机构和项目管理标准。要求社会工作服务机构建立健全与服务项目实施相适应的管理服务制度，制订工作计划，提供服务资料，全面、真实地记录其服务运作、服务活动以及投诉处理情况并完整保存，同时对服务项目资金进行规范的财务管理等。第二方面是专业服务标准。要求社会工作服务机构配备能够完成服务项目需要的专业社工和督导，运用专业社会工作方法。第三方面是服务量标准。社工个体工作量以政府购买服务合同指标作为考核依据，原则上专职社工每年人均负责个案工作数不少于20个，参与小组和社区社会工作活动次数不少于20次。第四方面是服务成效标准，包括服务对象的受益情况和服务工作的社会效益。服务标准的执行有效推动了社会工作服务专业化发展。
（二）通过政府让渡和搭建平台，改变公共服务方式
建立公共服务体系是基层治理的重要方面，它包含了一系列的步骤，除了提供服务平台和专业人才，在现阶段重要的任务是做好政府引导工作，逐步做到服务主体多元和优质高效。
一是率先实施政府向社会组织购买公共服务。公共服务供给主体多元化，是现代化国家在公共政策理论和公共管理实践方面的重要经验。宁波市海曙区是我国最早开展政府向社会组织购买养老服务的地区。2004年3月海曙区政府率先出台政策，试行为高龄、独居的困难老人购买居家养老服务项目。实行“政府扶持、非营利组织运作、社会参与”的运行机制，具体由海曙区政府出资，向非营利组织（星光敬老协会）购买居家养老服务；星光敬老协会负责项目运作，通过整合社会资源和开展社会动员，推行个人购买服务、企业认购服务和社会认养服务等。这一实践最终被国内多地总结、借鉴和推广。
截至2014年6月，政府购买公共服务已遍及浙江省民政公共服务的各个领域。全省城市社区共有公益性岗位24322人，仅此一项政府每年购买服务金额就达到13.5亿元。居家养老、社会救助、残疾人服务、社区卫生、社区教育等领域的政府购买服务也在不断推进。仅2014年上半年，全省享受政府购买的集中供养和居家养老服务总人数达19.5万人，用以购买服务的财政资金3.7亿元。2014年5月份出台的浙江养老服务新政策，明确了从2015年起，浙江省财政分年度建立向民办非营利养老机构、居家养老服务照料中心购买服务制度，扩大养老服务补贴范围，探索政府和社会资本合作(PPP)建设养老机构模式。到2017年实现城乡居家养老服务照料中心全覆盖，到2020年实现不少于3%的老年人享有养老服务补贴。2015年1月通过的《浙江省社会养老服务促进条例》规定，建立健全社会养老服务政府购买服务等制度，完善特困老年人的养老服务需求保障机制；制定政策措施，支持社会力量参与，发挥市场在社会养老服务中的作用；各级人民政府应当将社会养老服务事业所需经费列入本级财政预算,建立与社会养老服务发展需求相适应的财政投入增长机制，逐步增加对社会养老服务的投入。
政府购买公共服务的创新实践，改变了原来的政府直接介入、大包大揽的公共服务供给方式。服务由专业化的社会组织提供，政府担当规划者和购买者的角色。政府摆脱了直接供给服务的沉重负担，能够腾出手来专心做好规划和监管工作；社会组织则在服务供给过程中提升了自我行动能力，发挥了在社会治理中的重要作用。
二是建设惠及全体城乡居民的社会公共服务信息平台。社会公共服务信息平台是一个新概念，是对近年来浙江省各地社区服务信息平台建设的总结和发展。早在2001年，宁波市海曙区就创建了81890求助服务中心，以政府提供公共运作成本，无偿为市民、企业提供全方位的需求信息服务。之后嘉兴市南湖区、丽水市莲都区等地也纷纷成立社区居民求助服务中心。2012年，省委、省政府将社会公共服务信息平台建设，作为加强和创新社会管理的八大举措之一，确定民政部门承担这一职责。同年底，省民政厅制定下发《社会公共服务信息平台运行规则（试行）》，对平台职能、机构名称、呼叫号码、服务项目、服务流程、公共公益资源整合和加盟管理制度等作出明确规定，特别是着眼于打造民政服务品牌，提出统一使用“96345”作为热线呼叫号码，统一软件功能和硬件设施，统一服务项目和服务流程。截至2014年末，建成76个96345社会公共服务信息平台，覆盖89个县（市、区）。嘉兴市96345社区服务求助中心早在2003年9月就正式运行。中心以求助电话96345以及网络、短信为载体，依托420家加盟企业、210名社区一技之长服务者和5500多名党员志愿者队伍，构建起一个覆盖整个市区的信息平台，24小时全天候受理市民生活类、咨询类、事务类、电子商务类、企业服务类五大类120多项服务。 2004年建立了“96345”门户网站和呼叫中心，中心作为嘉兴市政府居家养老的平台，由政府为孤寡及空巢老人免费安装了一键通应急呼叫系统，老人只需按一个键就可直接连通“96345”，方便老年人紧急求助。2012年9月，由市文明委牵头,成立了嘉兴市96345志愿者联盟,下设21个志愿者总站。近十年来，该中心已累计受理市民电话和网上求助202万多件次，回访满意率99.95%，办结率100%。目前，全省各地正在深入推进社会公共服务信息平台的建设和管理，通过现代管理理念和信息技术手段，为居民和家庭提供来自政府、市场、社会组织、个人的多层次、多样化、个性化的服务。
三是探索建立专业社会工作嵌入社区服务机制，拓展社会工作服务。针对社区服务内容不全面、水平难提升、组织不健全等问题，浙江各地纷纷把社会工作导入社区服务，发挥社会工作专业特长，发动社区居民共同参与社区事务，有效调动和整合社区内的各类资源，实现公共服务和自我服务的有机结合。嘉兴市委于2008年成立了社会工作委员会，2009年嘉兴市被确认为全国第二批社会工作人才队伍建设综合试点市。随后，嘉兴市围绕加强社工人才培养、评价、使用和激励等主要环节，相继出台了《关于加强社区、社团、社工建设，进一步完善社会管理体制的意见》等4个综合性文件和10多个具体配套文件，探索开展了单亲妈妈家庭、青少年教育、医疗卫生、社会福利等领域专业社会工作服务，建立了社会工作专家库和社会工作研究中心，社工实习基地、社工实务培训基地和社工教育培训基地，强化对社会工作在岗人员的教育、培训和督导，社会工作实务推进，社会工作本土化经验研究等工作，实现了“一社区一村一社工”目标，城乡社区社会工作室占到嘉兴市社会工作专业组织总数的66%，其中城市社区持证率49.42%。仅2013年全市社工机构在社区开展专业社工服务案例1227个，提供专业服务3.18万次，受众人数15.86万人次。杭州市上城区紫阳街道2009年以来推行了“邻里值班室”做法，通过社会工作专业介入，实现社区公共服务供给多元化，逐步建立起以社区居委会为中心，部门、企业、社会组织、高校、居民个人多方参与的社区服务体系。实践证明，建立社会工作嵌入社区服务机制，不仅使工作方法从经验式传统帮扶模式转变为专业化社工介入模式，实现了服务资源从单一的政府资源扩展到家庭、社区、志愿资源的整合，而且也使服务内容延伸到信访维稳、社区矫正、青少年工作、老年人工作、残疾人工作、社会救助、民间纠纷调解等诸多方面，从满足服务对象的物质需求发展到全面关注服务对象的精神社会需求，从而实现了社会服务的升级。
（三）继往开来，推动社会组织参与基层治理
社会组织的培育和发展是当务之急。社会组织在社会工作中发挥作用也不限于公益慈善领域，事实上，它完全可以在整体社会治理中担当一定的职责。
一是继承和发扬“枫桥经验”。20世纪60年代初，诸暨市枫桥镇干部群众创造了“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决。实现捕人少、治安好”的“枫桥经验”。在新时期，“枫桥经验”得到不断发展，形成了具有鲜明时代特征的“党政动手，依靠群众，预防纠纷，化解矛盾，维护稳定，促进发展”的枫桥新经验，建立了多层次、社会化和全覆盖的社会矛盾纠纷调解体系。
社会组织柔性参与社会矛盾纠纷调处，有效地将人民群众合法合理的利益诉求、党委政府和相关部门的工作职责体系对接起来，是“枫桥经验”的一个重要方面。禁毒协会、帮扶帮教协会、护村队等群众性自治组织在各村普遍建立，行业性专业调解组织成为枫桥最典型、最活跃的民间自治力量。枫桥镇有超过总人口10% 的群众以综治信息员、调解员、义务巡防队、义务消防队、平安志愿者等不同身份参与到了社会管理中，近50%人口实际参加了各类社会组织，在矛盾调解、治安防范、文体活动、教育普及、医疗卫生、养老、社会救助、污染防治、维权等方面发挥着重要作用。近5 年来，枫桥镇各类矛盾纠纷调处成功率达98.3%，其中85% 以上的矛盾在村级得到调处。目前，全省各地社会组织作为社会建设的重要主体，在社会治理的各项事务中都发挥了日益重要的作用。温州市苍南县积极尝试社会组织参与“五水共治”，确定将江南河网金乡段保洁、水环境宣教项目由该县民办非企业单位——苍南县壹加壹社区服务中心（苍南县壹加壹应急救援中心）承接，并作为全县社会组织参与治水的试点。德清县试点的乡贤参事会等，集中了与当地有各种关联的财力智力资源，参与乡村经济社会的发展规划和村规民约的制定。
二是创新建立融合性社会组织。外来人口大量涌入经济发达地区，虽然促进了当地的经济发展，但也带来了大量的社会问题，如公共服务资源紧张、社会治安问题突出、社会矛盾激化等。2006年，宁波慈溪市的五塘新村成立了全国第一个融合性社会组织，由本地村民和外来务工人员共同参与的村级“和谐促进会”，开展农村社会服务与管理创新实践。村级和谐促进会向民政部门办理社团备案登记，实行“政府引导、村级组织、企业参与，新老市民共建共享”的运作模式。通过将优秀的外来务工人员引入组织参与当地社会管理，为外来人员搭建民主参与、缓和矛盾和权益保障的平台，实现利益协调、协同管理、自主治理和促进融合的治理效果。这是城乡一体化的质的飞跃，更体现了不同基层社会治理的开放和公平原则。
（四）着眼长远，开创新的基层社会治理模式
一是创新开展“网格化管理、组团式服务”。在城镇基础设施和行政区划重新布局建设的过程中，容易出现“空白地带”，形成社会管理和服务的“真空”和“盲区”。2007年，舟山市普陀区桃花镇在全国率先首创了“网格化管理，组团式服务”模式。这是提升基层自治能力、主动探索基层社会治理创新的一个尝试，最终在全国范围内得到认可并迅速推广，成为基层社会治理创新实践的一个标杆。该模式以自然村落或相对集中居住区域为基础，划分为若干个管理服务网格，每个网格配备相对固定的管理服务团队，一年4次以上深入网格听民情、悉民惑、解民忧，从而形成覆盖城乡、条块结合的市、县（区）、乡镇（街道）、社区（村）、网格五级管理服务体系，实现管理服务结构由条状向网状转变。对应每一网格，整合乡镇（街道）、社区（村）干部以及行政管理部门在基层的工作力量，组建管理服务团队，一般每个团队配备5—7名成员。责任包干机制、民意表达机制、民情研判机制、民主决策机制、分层解决机制、信息共享机制、考核激励机制和组织协调机制这8项机制构成了运行机制的总体框架。
二是创新建立村务监督委员会。在村民自治制度不健全、缺乏有效民主监督制度、村级组织自身建设滞后及部分村干部的民主法制意识淡薄的情况下，村干部以权谋私、贪污挪用村级集体资产等违法违纪案件频发，农村干群矛盾不断凸显。2004年6月，金华市武义县后陈村建立了全国第一个村级民主监督组织——村务监督委员会，由群众选举产生村务监督委员，以一个机构、两项制度为框架的村务监督委员会制度诞生，实现了村务监督体制机制上的重大突破。在村党支部领导下，实行事前、事中、事后全过程对村务进行监督特别是开展村级财务监督，使各种问题和矛盾有了内部化解的机制。这一制度被称为“后陈经验”。随后，全省各地在此基础上，建立了各具特色的村级民主监督机构。2010年10月28日，《中华人民共和国村民委员会组织法》颁布施行。该法明确规定：“村应当建立村务监督委员会或者其他形式的监督机构，负责村民民主理财，监督村务公开等制度的落实……”这标志着以法律的形式将村务监督委员会作为我国村级民主监督的一项重要制度固定下来。
三是创新开展多元社会复合主体实践。在社会转型的过程中，各大中城市都面临着进一步发展的诸多困难，比如土地资源空间有限、老龄化等。为突破发展的瓶颈约束，杭州市政府提出了“社会复合主体”新的发展思路，它是由党政界、知识界、行业界、媒体界等不同身份的人员共同参与、主动关联而形成的多层架构、网状连接、功能融合、优势互补的新型创业主体。上城区“湖滨晴雨工作室”，就是让党员骨干、社区居民、辖区企业积极参与社会治理、有效推进民主民生工作，构建社会复合主体的一个生动案例。工作室逐步建立健全了“1624”晴雨工作法，即“一室”“六站”“两员”和“四报”的工作模式，街道设一个民情气象台；6个社区设民情气象站；“两员”分别由职能部门负责人和专家学者担任民情预报员，由党代表、人大代表、政协委员、单位职工、“新杭州人”、社区居民等不同层面的人员组成民情观察员；“四报”包括“民情气象一天一报”“民生焦点一周一报”“民生时政一月一报”和“民生品质一年一报”。4年来，相继组织“南宋御街建设大家谈”“公共交通（服务）民情恳谈会”“美丽杭州如何建设”等大型活动40余次，许多历史遗留难题得到有效解决。
专家认为，社会复合主体让公民有序参与城市的公共治理，不仅使决策科学化，也实现了决策民主化，丰富了公共参与的形式，拓展了公民参与的渠道。社会复合主体的实践，打破了单一主体的政府治理模式，是政府、市场和社会多元主体共同治理的一个尝试。在我国公民意识不够、社会力量参与不足的实际状态下，社会复合主体模式实质上是多中心治理模式在中国的本土化实践。
四、以温州民政综合改革试点试水改革新路
作为全国民政综合改革试点城市，温州市明确提出了建设“民政强市”的战略目标，坚持以民政综合改革助推城乡统筹发展目标，实现城乡社区居家养老全覆盖，以及殡葬基本服务、儿童福利、社会救助、优抚安置等民政专项事务一体化，构建与经济社会发展水平相适应、与基本公共服务均等化目标相协调的民政事业城乡一体化现代大民政格局。在这个基础上，温州市在一些体制机制方面进行了有益的探索，例如社会组织体制改革、社会工作体制改革等。
（一）社会组织管理体制改革
一是推进社会组织登记制度。全面开展直接登记，截至2014年6月23日直接登记的社会组织达459家，全市净增社会组织数比2013年同期增长4.8倍，特别是服务性、公益性组织增长迅速。鹿城区试点以社会团体形式直接登记居民小区业主大会，瓯海区对社区非营利性物业管理机构实行民办非企业单位登记，均属全国首创。二是创新基层备案社会组织民主选举制度。开展基层备案社会组织负责人由民主选举产生，先后有8870家社区社会组织的负责人通过等额、差额及海选等方式民主选举产生。组织开展社会组织负责人专业培训，促进备案的基层社会组织规范化建设，引导依法理性有序参与社区社会管理和公共服务。同时，出台备案的基层社会组织规范化建设指导性文件，创新城乡基层民主协商形式，推动城乡基层服务管理的多元化参与、专业化发展和社会化运作，努力形成城乡基层社会服务管理合力。三是完善社会组织自治功能。建立社会组织“枢纽型”管理模式，实现社会组织自我管理、自我服务、自我发展。按照“成体系、成建制、成规模”培育发展社会组织的目标要求，在县(市、区)层面着力推进“四个全覆盖”，即：社会组织服务平台全覆盖；社会组织发展基金会全覆盖,并向中心镇延伸，鹿城区社会组织发展基金会成为全国首家由地级市民政部门批准设立的非公募基金会；公益创投全覆盖；对台合作交流全覆盖。重点培育发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类组织。加强分类管理，建立法制化、规范化的社会组织监管体系，确保社会组织健康有序发展。四是完善政府购买服务机制。积极探索推进“事退社进”，加快实现政社分开、政事分开，把政府能够让渡的职能转移给社会组织；逐步实现公共服务由“政府直接提供、直接管理”转变为“政府购买社会组织服务、实施监管为主”。出台政府购买服务具体目录和专项监管体系,充分发挥社会组织在社会自治、利益协调和人的全面发展中的基础性作用，为社会组织发展和参与社会建设管理拓展空间。
（二）专业社工人才体制改革
一是创新地方版专业社工机制。作为国家级考试的补充，完善地方社会工作者考录、评价和激励制度，不断扩大社会工作专业人才队伍规模。2013年，温州全市报考国家社会工作者的有2359人，增幅为225％；申报地方版社会工作专业技术资格评审的有3609人，增幅为121％。计划到2015年底实现全市专业社工队伍达到1.5万人。二是提升专业社工实务能力。加快社工人才能力提升转换进度，分层次、分类别、分批次选送不同领域、不同层次的优秀社会工作专业人才到外地社区和专业社会工作服务机构进行实务培训，打造具有温州特色的社会工作服务品牌。三是建立社工和志愿者联动机制。建立社区志愿服务站，实现志愿服务经常化、制度化和规范化。苍南县成为全国减灾救灾志愿者服务体系试点，组建海上搜救、法律援助、应急救援、医学人才等12支专业志愿者队伍，形成志愿者参与减灾救灾招募机制、培训演练机制、激励机制、筹资监管机制、联盟联动机制和信息沟通机制6大机制。积极探索志愿服务记录制度试点(洞头县)工作，建立志愿者服务激励制度，实现专业社工和志愿者服务互助化、联动社会化。
（三）适度普惠社会福利体系改革
一是推进社会养老服务体系建设。社会参与养老方面，实现民办养老与公办养老在用地保障、税费优惠、财政补助上同等待遇；市本级财政每年安排3000万元用于支持社会力量举办养老机构；利用金融信贷服务养老，首用“杠杆”撬动社会资本。养老功能转型提升方面，全面整治“低小散”民办养老机构，对非营利性养老机构予以民办事业单位登记；推动原有社会福利机构向护理型转型，推进镇(街)敬老院改造转型为区域性养老机构；搭建市、县、社区三级为老信息服务平台，推进社会组织参与居家养老、专业团队连锁运营等多种居家养老营运，实现城市社区和农村社区建有社区居家养老服务中心,建立形式多样、社会参与、广泛覆盖的社区居家养老服务网络；在龙湾区、平阳县等试点社会组织参与居家养老、专业团队运营，推进了社区居家养老实体化、多元化运行。农村养老方面，运用承包土地流转机制、农村产权交易抵押等政策，保障农村老人养老，破解农村养老服务难题。人才队伍方面，完善养老机构护理员最低工资保障制度和特殊岗位津贴制度，保障养老从业人员在公办、民办养老机构之间有序流转，加快培育从事养老服务的人才队伍。二是推进儿童福利制度建设。健全城乡一体化、保障制度化、组织网络化、服务专业化的普惠型儿童福利制度。在苍南县试点的基础上，有序推开普惠型儿童福利保障制度建设。据测算，2015年全市普惠型儿童福利分类保障应保障人数13.41万人，全市每年需投入保障资金1.63亿元。三是探索社会参与新型社会救助网络。创新探索“爱心驿站”，整合医疗、教育、住房、司法、文化、残疾、养老、灾害等各项社会资源，依托社会组织在社区平台建立具有救灾救助功能的“爱心驿站”，探索社会参与的“造血型”、城乡一体化社会救助机制，到“十二五”末实现全覆盖，形成覆盖广泛、服务下移、资金下放、公众参与、慈善互补的基层新型社会救助网络。四是推进惠民殡葬。坚持政府主导、市场调节，大力推进公益性公墓建设，按公墓建设规划和满足本辖区居民需求开工建设，实现公益性公墓按成本价向辖区居民提供，满足城乡居民公墓公共产品服务需求。采取市场化运作、社会化参与的方式，由社区社会组织承接临终关怀、殡仪服务，以及骨灰跟踪源头治理、“禁新改旧”监管巡查等一条龙服务功能，实现在社区帮助引导群众文明办丧，把殡葬管理服务的职能下放到社区，形成由政府引导组织、群众自治的社会新机制，推进殡葬事业的健康发展。
五、以文化自觉构建民政精神家园
一项事业发展的最高境界是形成自身的文化，这种文化自然而然成为事业的魂魄，使献身这项事业的人有不竭的动力和智慧。民政部部长李立国曾指出：“民政文化是推动民政事业发展进步的重要力量源泉，是民政人共同的精神家园。我们要探索具有民政特点、时代特征的民政文化建设新途径、新方法，为推动民政事业科学发展提供坚强思想保证、强大精神动力、有力舆论支持、良好文化条件。”
浙江民政之所以在工作中能够不断创新，除了浙江长久的历史文化积淀和浙江人特有的机遇和胆识之外，与重视文化宣传和塑造民政文化的持久努力是分不开的，堪称以文化引领事业的典范。尚清厅长深情地说：“民政文化是一个比较特殊、多元的文化，如果用两个字概括，就是‘贴心’，再加两个字就是‘贴心、向善’。‘向善’是浙江人共同的价值观，也体现了民政的本质。要把民政文化氛围营造起来，打造我们全省民政工作能够共同遵守、共同追求的民政文化品牌。”
期浙江民政系统传唱着由民政人自己作词、作曲并演唱的一首歌——《守望》。末尾一句“无论你在哪里都为你守望”发人深省、感人至深。这首由民政厅副厅长罗卫红作词、厅长尚清谱曲，献给民政人的歌曲，深刻地展现了民政人的追求和价值。歌曲虽只是文化的一种形式，从中却可以看到浙江民政文化建设之一斑。
浙江民政宣传和文化建设基础牢固，目标高远。基础牢固就是机构建设和制度建设。首先，浙江民政厅是为数不多的设有专门宣传机构的厅局，人财物的配置齐全。其次是制度完善。除新闻宣传工作的各项规范性文件可圈可点外，还规定每年民政新闻宣传计划、工作重点，与省委、省政府的宣传规划对接。比如2014年的宣传计划和宣传计划的完成情况，受到省委常委、省委宣传部长的两次批示肯定。同时针对网络和自媒体社会，出台一系列工作制度和方案、推进民政系统宣传队伍建设。目标高远就是重视民政文化品牌建设。一是以浙江慈善奖评选为契机，开展长达半年时间的慈善奖评选及慈善文化宣传，形成了“向善的力量”这一品牌；二是以慈善嘉年华活动为载体，形成“慈善嘉年华”品牌；三是以地名文化的普及为契机，形成“美丽浙江·浙江地名”的地名微信品牌。此外贴心民政、阳光民政、防灾减灾日活动、敬老月活动、社区建设中的公众热线和寻找好邻居、幸福养老、“情系敬老院、法护夕阳红”、社会组织建设中的孵化基地等，都在扩大知名度。
其中最有影响的是组织“最美民政人”宣讲活动。省民政厅与市县民政部门共同评选百名贴心为民服务先进标兵，从中挖掘典型事迹，精心选择宣讲者，在嘉兴、金华、丽水、温州及瑞安等地，连续开展全省“最美民政人”宣讲活动，并带动各市在本辖区积极开展“最美民政人”巡回宣讲活动，宣讲突出最美主题，突出身边的感动，在广大民政干部中产生了强烈共鸣。
三年一次的浙江慈善奖评选，是广泛宣传慈善文化的一个契机。省民政厅从启动、公布评选规则、增加自荐渠道、组成专家组，到网络、手机平台投票，再到举行以“向善的力量”为主题、以慈善故事分享为主线的颁奖活动，进行了有效的策划。借助媒体“爱在浙江”“慈善在行动”“民政视窗”等栏目和浙江阳光慈善网，宣传慈善先进人物、慈善项目和阳光慈善，打造了“向善的力量”这一慈善品牌。整个宣传活动持续半年，既宣传了慈善公益事业，又营造了慈善的氛围。
广泛开展革命传统教育。推出烈士公祭、网上祭先烈、中小学生祭英烈等一组颇有声势的活动，参加中小学清明祭英烈主题活动的中小学生达到20万人次。举行“纪念先烈·报效祖国·圆梦中华”主题歌会，积极配合杭州市及各大院校等举行主题活动。浙江著名革命烈士事迹也在厅政务微博上持续介绍。
文化的积淀，是一个长期的过程，既需要潜移默化的浸染、领悟，又需要适宜的引领、策划。浙江民政的文化探索，又为民政工作增添了一道亮丽风景。
（载《民政工作文选2015年第2期》）
