民主民治破解农民建房难之富阳实践
富阳，是黄公望《富春山居图》的原创地和实景地。660多年前，黄公望曾写下“富春山水终嘉遁”之诗句，“嘉遁”就是隐居之意。黄公望大半生浪迹江湖，晚年隐居于此，他觉得富春山水才是真正的心灵港湾，是最终得以窥谷息心的理想之地。
“中国梦”有“中国梦”的宏大叙事，“富阳梦”有“富阳梦”的个体演绎。660多年后，65万富阳人民共同怀揣一个梦想，就是着力描绘好“富裕阳光的富春山居图”。人民群众对未来生活的美好期盼，包括更好的教育、更高水平的医疗、更舒适的居住条件等，构成了恢宏“中国梦”、美丽“富阳梦”的鲜活细节和缤纷底色。
安居才能乐业，乐业才能筑梦。家是个遮风挡雨、安身立命的地方，尤其对农民来说，房子是他们一生中的大事。破解农民建房难问题是关注民生、改善民生的需要，是新农村建设的题中要义。
在人多地少的现实环境中，如何破解农民建房难，仍是当下广大农村面临的巨大挑战。而作为全国国土资源节约集约模范县(市)的富阳，在宅基地管理模式创新方面已然走在前头。
安居圆梦，制定“路线图”
住有所居、安享生活、几代同堂，这是许多人的梦想。两年前，富阳农民建房难问题非常突出，社会各界反映十分强烈，在每年的市党代会、“两会”期间，农民建房问题都受“两代表一委员”的热议。
为此，2012年初，富阳市委主要领导批示要求调研农村建房问题，以求破解之策。富阳市政府也将此问题作为重要议题，由分管市领导牵头，多次组织相关职能部门联合对全市农村建房问题进行系统梳理和调查分析。同时，国土部门结合农村村庄数字地籍调查，对全市农村村民建房情况进行摸底调查。
找到问题所在,就像找到一把打开锁的钥匙。2012年以来，富阳从践行群众路线的高度，从发展的大局出发，按照“疏堵结合、计划有序，责任明确、简政放权”的总体思路，结合群众路线教育实践活动和权力清单制度改革省级试点，打出了“一查二管三制度”系列组合拳，招招击中要害。
“一查”，即：全面调查，摸清家底。根据调查数据，根据土地利用总体规划（2006-2020年），套合最新的城乡规划，确定可使用的土地空间量，结合各地申请建房户的数量、人口基数等参数测算未来五年计划期内需求情况，为农村村民建房管理提供科学的依据。
“二管”，即：实施横纵双向管理。横向：以乡镇（街道）为单位编制各村切实可行的《建房行动计划》；纵向：统筹全市建房管理，建立共同责任机制。
“三制度”，即：陆续出台了《关于富阳市农村建房管理的若干意见》、《富阳市农村村民建房行动计划（2013-2016年）》、《富阳市农村村民建房管理的补充意见》等政策，把规划和用地许可职能下放到乡镇(街道)限时办理，首次承诺计划期内每年保障农村村民建房用地审批不少于3500户，四年全市户均宅基地面积下降12平方米以上，并进一步明确了审批程序和审批政策，形成长效管理。
通过两年多的努力，目前富阳全市农民建房难问题在一定程度上得到有效缓解。特别是今年1-10月份，批准农民建房2118户，基本做到应批尽批；户均审批面积为107.3平方米，较2012年调查户均面积减少23.9平方米；人均审批面积为30.96平方米，较2012年调查人均面积减少10.44平方米。全市农民建房和宅基地管理逐步走上“公开、有序、高效、可控、监督、打击”的规划化道路。
然而，由于“两规不符”、土地调剂难等主观和客观问题的影响，实际成效还未达到政府制定的政策预计效果，各项政策仅停留在政府“一厢情愿”的层面，农民建房管理工作仍需政府主导为主，处于“被动”管理状态，没有充分调动基层参与自主管理的积极性和主动性。而事实上，农民建房管理是关系农民切身利益的大事，“农民的事情应该农民办，集体的事情应该集体办”。
“要相信农民能够管好土地，因为农民是最爱惜土地的，群众的智慧是无穷的。”基于此，富阳进一步发挥村民及村集体在农民建房的主体作用，探索依法管理和民主自治的新路子，将农民建房管理宅基地审核职能授权给村级组织，通过村规民约、村民自治、民主监督等多种形式，让村民自觉做好宅基地管理，破解农民建房难题。
试点先行，村庄焕新颜
春江街道八一村，是富阳“美丽庭院”创建的四个样板村之一，也是“富春山居·美丽乡村”精品示范线路上一颗璀璨明珠。当你走进八一村，以24节气命名的村道两旁，绿化多姿多彩、层次分明，“三线”入地，农居错落有致，健身场所、文化长廊一应俱全……
现代化的花园式村庄，得益于超前规划。早在1994年，八一村以独具前瞻性的慧眼，出资10余万元，聘请高级规划师设计村镇建设总体规划。一直来，强化规划的刚性作用，严格执行“一户一基”政策，对占地面积、建筑限高等都作出明确规定，村里没有违法用地和建房纠纷。
从八一村出来，沿着江滨南大道西行十来分钟，就到了春江村。该村也是“富春山居·美丽乡村”精品示范线路上的精品村，不仅环境优美，而且车子可以开到每家每户门口。
原来，从2011年新一届村支两委班子上任后，一直把拆违保障群众建房需求作为工作的重中之中，坚决制止一户多宅和违章搭建辅房现象。2011-2014年，结合“三改一拆”、“五水共治”、“三江两岸”整治、“四边三化”等工作，全村累计拆除违法建筑达55000平方米，打通“断头路”28条。今年，通过盘活存量土地，安排39户符合条件的农户在老区建房，每户只需缴配套费5000元，宅基地实行净地交付。另外，在新区安置建房20户。
正因为这些村不仅民主管理基础好，而且在宅基地管理工作上有自身特色，富阳将其确定为农民建房民主自治试点村之一。
富阳根据省政府办公厅下发的《关于规范农村宅基地管理切实破解农民建房难的意见》文件精神，按照“农户申请、村级审查、乡镇审批、县管转用”的模式，将委托下放乡（镇）政府、街道办事处的农民建房供地的审批权限，由乡镇（街道）与村级组织签订宅基地审核职能授权书，授予村级组织在村范围内履行宅基地审批审核职能，主要审核宅基地申请户申请资格、审批条件、审批土地二规符合情况、申请户旧房处置情况等。
在此基础上，村级组织做好“六个一”工作：
建立一个小组。村级组织建立村级工作领导小组，抽调精干力量，全面负责宅基地审批管理试点工作。
坚持一个原则。坚持“先拆后建、一户一宅”原则，建新位置如另外安排，原有旧宅需收归村级集体组织所有。宅基地安排采取多种形式，尽量利用村内存量土地，不足部分通过宅基地复垦指标及市政府新增建设用地指标解决。
明确一个事项。对审批户名单产生办法、公示方法、公示的时间地点等进行明确；全程公开，无论是拆迁还是安置等，都必须经组织讨论和公示，确保村民全程参与；拆迁户和符合条件建房的农户清单都需上墙公示。
化解一项纠纷。村民对公示内容有异议的需及时进行调查，确有对拆迁和宅基地申请权利等有问题，可提交村级领导小组办公室讨论解释，在纠纷明确之前村组织需要妥善处理。
摸清一次家底。根据全市农村村庄数字地籍调查结果，对全村农民建房现状和实际需求开展一次清查摸底行动。
排出一个计划。在乡镇（街道）的指导下，结合摸底调查结果，村级组织编制《拆迁和建房行动计划》，对农居点布点、宅基地需求预测、名单排序、规划选址、逐户分配等，明确计划时序。
通过权力下放，开展民主自治试点村逐渐由“被动管理”转向“主动管理”，不仅解决了农民建房问题，而且大大减少了违法用地和涉土信访发生。农村私人建房直接由乡镇（街道）一条龙服务到底，并对农村村民建房审批手续的受理、公示等主要办事环节的具体工作时限均作出了规定，如乡镇（街道）应把办理结果在2个工作日内告知代办员或申请农户；接受农户放样申请后应当在7个工作日进行实地放样，节约了时间。
权力下放，村民“唱主角”
如果我们深入到更多的农村实际中去调查分析，就会发现农民“建房难”，并不是没有土地，而是由于各种关系的钳制。应当说，大多数农村的农户多多少少都有一份宅基地，农民房前屋后还有自留地、空闲地等。
江洲村委会主任孙瑞平告诉记者，前几年，有户人家建房，向其他农户调6厘自留地，花了5000元。还有一户人家房子造好后，出路只有一条狭窄的田埂，“这样的问题，单个农户又无力解决，所以有些人就守着自己的几分地，本身造不好房子，又影响别人造房子。这个问题长久积累下来，越来越难解决。”
江洲村实施民主自治管理后，宅基地、承包地、自留地、待置换用地由村里统一调剂。农户申请建房，其规划区内全部老房、辅房、围墙、地基等必须服从村统一政策处理，避免了土地调剂难导致建房难情况。农户必须先拆除老房和辅房、围墙，或者由村里收回，才能建新房，而且对新建住房一律要求设计车库、地下室，解决建新不拆旧、农机具无地方存放等问题。
今年，该村对11幢民国时期古民居收归集体，列入古建筑保护，并把比较牢固的老房置换给10户无力建新房的村道拓宽拆迁户。拆违223处、腾出土地19.92亩，其中已安排26户建房，今后两年再安排40户建房，村口预留近5亩土地用于休闲广场和游客停车场建设。
依托烟雨桐洲良好生态环境和海岸线皮划艇基地，江洲村正在打造以农家体验为特色，集都市农业、休闲运动、乡村度假等功能为一体的特色村庄。目前，民宿已发展到26家，近日通过了杭州市民宿示范村验收。
江洲村正是富阳探索农民建房民主自治的一个成功范例。该市通过权力下放，村集体组织拥有更多的自主管理权，在农民建房管理上，探索出越来越多的新途径，如对有条件的村，允许村集体进行宅基地有偿使用、有偿收回、公开拍卖试点。
大源镇蒋家村每个宅基地面积120平方米，统一定价6万元，其中2万为红砖厂地块的收回土地分摊成本，2万是村集体统一将水、电、路、电信等基础设施接入至每个宅基地边缘的配套费用，剩余2万作为村集体经济收入，由村集体统一经营，用于村60岁以上老人的福利。
里山镇灵峰村集体安排建设22个宅基地的新农居点，并对安排农户的原有宅基地进行收回，再对老村进行统一规划。同时，因要求建房户数多，采取村内公开拍卖的方式进行选位。
全程监管，放手不放任
授权给村级组织后，富阳并不是一放了之、放任自流。政府由原来的“主角”作用，慢慢转化为“配角”。在具体实践中，主要做好三个方面工作：
当好“指导员”，合理引导发展。加强规划引导，依照城乡规划、土地利用总体规划等规划，通盘考虑城市发展、人口集聚、村级发展和资金平衡等因素，在乡镇（街道）和规划部门的联合指导下，由村级组织根据自身情况制订规划方案，确保规划和解决遗留问题“不留死角”。
当好“后勤兵”，强化政策保障。政府从政策层面研究出台全市性建房管理政策，如优化规划布局，强化空间保障，探索宅基地空间置换、宅基地收回机制、退出机制、有偿使用机制等，同时加强古建筑保护力度，落实宅基地管理共同责任等，为开展民主自治提供政策保障。
当好“监督员”，强化监督管理。审核权下放村级组织后，政府充分尊重民主意愿，由乡镇（街道）负责与上级职能部门联系，并对村级组织审批行为进行监督管理。同时，国土、规划仍加强指导与监督。对村委班子未能按方案以公开公平原则处理群众的宅基审批事项，导致宅基地管理工作混乱，则取消该村试点资格。对触犯党纪政纪的行为由所在乡镇（街道）进行依纪处理。对出现建新不拆旧等弄虚作假的行为，导致存量建设用地利用效率低下的，则取消试点资格。试点村用地指标和用地规划空间根据村提交的实施方案经审查后足量供应。
宜居，关注的是人类最基本的生存需求，它是对城乡生活幸福感的简洁表述，是对共享改革发展成果的生动注解。
百尺竿头，更进一步。今后，富阳将更加注重民主管理，更加注重基层创新，通过开展农民建房民主管理试点工作，鼓励村集体探索适合本地建房管理的新途径，并对成功经验和先进典型进行推广，让老百姓喜圆“安居梦”！（本站编辑 陈洪凯摘编）
