杭州立法管理政府绩效

核心提示：
　　经省十二届人大常委会第二十三次会议批准，《杭州市绩效管理条例》将于明年1月起施行，被专家称为国内首部有实践基础的政府绩效管理地方性法规。杭州市在政府绩效管理中，坚持以问题和民意为导向，推进政府部门依法行政、简政放权、提能增效，使整治庸官懒政、“为官不为”有法可依。这项立法创新，引起全国关注。
　　金秋十月，杭州市各机关部门正在冲刺完成年度工作目标。不过，这次他们要认真学习新出台的《杭州市绩效管理条例》，进一步追求完成的质量效益，看看群众是否满意，来迎接新一轮的绩效综合考评。
　　9月25日，经省人大常委会批准，《杭州市绩效管理条例》将于明年1月起施行。针对政府绩效管理专门制定地方性法规，在全国是一项立法创新。这意味着，整治庸官懒政有法可依，将对法治政府建设，进一步简政放权、提能增效起到推动作用。
　　这一条例出台，将给政府决策、干部作风带来哪些促动和变化？
绩效动态全程管理
提能增效“动力机”
　　【条例摘要】
　　第18条规定，绩效管理机构应当建立绩效监测工作制度，对绩效责任单位的年度绩效目标执行情况进行监督检查、协调和评估，督促绩效责任单位加强效能建设，提高办事效率和服务质量。
　　第21条规定，绩效管理机构应当会同绩效管理相关部门对本地区经济社会有重大影响、涉及公众利益、关系民生或者需要较大财政资金投入的事项实行专项绩效管理。
　　【实践探索】
　　从机关目标责任制考核到“满意不满意”单位评选，到综合考评，再到绩效管理的跨越，杭州已有20多年实践。2011年，杭州被列为全国政府绩效管理试点城市之一，目前已经形成以综合考评为主要载体，分别从社会评价、目标考核、领导考评和创新创优4个维度考核评价的绩效管理体系。
　　在杭州市综合考评委员会办公室、绩效管理委员会办公室主任伍彬看来，多年的实践证明，绩效管理对倒逼政府部门提能增效，起到了明显的作用。在行政管理中，比较普遍的情况是，很多工作习惯于大而化之、“差不多”、“毛估估”，定性评价多、定量分析少，容易造成“不严不实”问题。而绩效管理针对的就是这些问题。比如，现在杭州政府部门财政预算在50万元以上的项目，都自动对接到数字考评系统，这笔资金的安排是否合理、使用过程和效果如何，都会纳入绩效考核目标。
　　【法规解读】
　　虽然国家层面在这方面的立法还处于空白，但杭州的地方立法已积累了丰富的实践经验。伍彬分析，通过立法的形式，将实践经验上升到制度化、法治化层面，是运用法治思维和法治方式推进政府绩效管理的新尝试，将多元参与主体、参与方式和程序、结果运用、责任追究等以地方性法规形式固定下来，为绩效管理机构和相关部门开展绩效管理工作提供了法律依据，实现政府绩效管理“于法有据、依法管理”。
公众参与主体突出
群众意见“扩音器”
　　【条例摘要】
　　第16条规定，绩效责任单位在编制绩效管理规划、制定和调整年度绩效目标时，应当向社会公众公开征求意见。绩效管理机构在审核绩效责任单位的年度绩效目标时，应当听取社会公众意见。
　　第26条规定，绩效管理机构每年度组织社会公众对绩效责任单位的总体工作情况通过问卷调查等方式进行满意度评价并征求意见。绩效管理机构应当建立公众评价意见反馈机制。
　　【实践探索】
　　领导干部庸不庸、懒不懒，百姓看得最清楚、心里最明白。
　　令杭州退休干部李汉感受颇深的是，杭州在绩效管理的探索实践中，十分注重公众评价，社会公众评价在综合考评中的比重占50%。
　　作为市民代表，他已连续3年关注公共自行车发展，每年提出的改进意见和建议，都得到相关部门的及时回应和改进。“2013年，我发现西湖边的公共自行车站点一到中午就出现还车难，有时候等20多分钟也还不了。我向杭州市城投集团建议增加还车点、扩大停放区域。当年，他们就进行了改进，停放区域扩大了一倍。2014年，他们又建立高峰时段职守责任制，进行动态管理，方便群众还车。”李汉认为，这是政府绩效管理中民意作用的体现，将公众诉求和意见作为提升政府公共服务的导向。
　　目前在杭州，每年参与政府绩效评估的社会公众代表约有1.2万名，涵盖社会组织代表、市民代表、社会监督代表等9个层面，每次参与的代表都从社会评价人员信息库中随机抽样产生，他们既对政府部门的工作进行独立评价，也提出改进意见和建议。
　　【法规解读】
　　记者翻阅《条例》文本发现，“公众”两字频繁出现，充分体现公民导向，突出公众的主体地位。
　　全程参与该《条例》制定的伍彬认为，多个条款明确了多元主体在绩效管理中的地位和权利，特别是在绩效管理规划的编制，年度绩效目标的制定、调整、监督等过程中，享有充分的知情权、建议权、评价权，并在绩效管理全过程中注重吸收和应用的公众意见，强调群众满意度是检验政府绩效的重要标准。
　　也就是说，政府该做什么、怎样做、做出什么效果，政府工作效果该由谁评价，发现的问题是否改进等，都要以充分反映公众利益和意志要求的法律规范作为评价尺度，而不是单纯以政府内部自定的标准作为依据。
　　作为杭州市绩效信息员，市民郑凌坦言，目前各政府部门对待公众意见的态度不完全平衡，有的部门很重视、整改迅速，而有的部门过多强调客观难度，没有花心思从自身找问题，存在庸官懒政问题，此次通过地方立法，使公众参与政府绩效管理有法可依，能推动政府部门强化行政能力和效能建设，把目光更多地转向公众，把重程序和形式的工作方法转向重效率、效果和效益，强化服务公众的责任感。而那些作风不务实、庸碌无为的干部，肯定难混日子了。
绩效评估结果运用
转变作风“风向标”
　　【条例摘要】
　　第32条规定，绩效评估结果作为政策调整、预算管理、编制管理、奖励惩戒、领导人员职务升降任免等方面的重要依据。
　　第34条规定，对绩效评估结果不合格的单位给予通报批评，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，取消当年或者次年度评优评先资格。对连续两年绩效评估结果不合格的单位，除按照第一款规定处理外，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员一年内不得晋升职务。对连续3年以上绩效评估结果不合格的单位，还要对直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以调离岗位、降职、免职、解聘或者辞退。
　　【实践探索】
　　挂号排队、就诊排队、缴费排队、检查排队、取药排队……排队，是上医院看病免不了的程序。不过，如今在杭州10家市级医院看病，患者在医生的电脑上刷市民卡或健康卡即可缴费，不用再到窗口排队缴费，化验、检查的预约缴费也都可同时完成。
　　这项服务已延伸到杭州所有县级医院、城区社区卫生服务机构和部分民营医院，还扩展到住院病人“床边结算”。杭州市各级医疗机构已为1340万人次门、急诊患者提供了诊间结算服务，50万住院病人接受了市属医院“床边结算”服务，每个病人平均至少节约1小时看病时间。
　　市民在享受便利时，可能不知道这项破解“看病繁”的诊疗流程，正是绩效管理带来的。
　　杭州市卫计委党委书记、主任滕建荣至今还清楚记得3年前，他刚上任时面对考评压力和市民问政时的情景。“为什么看病这么麻烦，排3小时队、看3分钟病”、“为什么每个环节都要排那么长的队”……市民的发问，让他感受到了群众期盼。
　　“其实群众关心的，不是政府部门出台了什么政策，而是有没有实实在在的获得感。”滕建荣坦言，这些年接受绩效考评，最深的感受是奔着解决问题去，机关部门转变作风要以问题、民生为导向。正是顺应群众需求不断改进工作，市卫计委也从最初市直单位综合考评末位单位，上升到2014年度市直单位综合考评第二位的优胜（满意）单位。
　　【法规解读】
　　“《条例》对评估结果综合利用、绩效问责等作了明确规定，对于政府部门及其领导干部来说，压力更大了，必须依法行政、注重实绩、提能增效，否则就是违法、面临问责。”作为绩效责任单位负责人，滕建荣明显感受到立法传递的信号，“每次绩效考评，都是一次工作作风检验，懒政应付肯定行不通了，绩效评估结果反映了群众需求，将成为政策调整的重要依据，也是机关提升效能、转变作风的风向标。”
　　身为杭州绩效管理机构负责人，伍彬认为，《条例》对绩效结果运用的规定，拓展了绩效评估结果使用的范围与功能，将绩效管理结果作为政策调整、预算管理、编制管理、奖励惩戒、领导人员职务升降任免等方面的重要依据，可以进一步发挥绩效管理在资源配置、干部管理等方面的作用。其中规定的问责制度，也将强化绩效管理的刚性。
　　■　专家观点
　　中央编译局副研究员陈雪莲：杭州绩效管理最突出的特点，是多元主体的参与性。在全国的政府绩效评估中，杭州的公众评价分值权重设置最高；评估结果运用公开透明，将进一步提升政府的社会认可度和权威性；专职专业化的团队，也使绩效指标设置、数据采集和分析，以及评估结果运用等方面的科学性，走在全国前列。