【法治】市、县政府组织征地行为的性质及争议处理路径

市、县政府作为统筹地方经济发展、财政投资、用地保障、补偿安置、矛盾化解等事务的一级政府，在征地工作中的角色极为吃重。对其组织征地行为如何定性、约束，一直争论不断。 

一、组织征地行为的定义与内涵

《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十四条、第六十四条第一款分别规定了地方各级人民政府及其工作部门的职能。当一项行政管理职责较为重大、需要多个行政机关（政府部门或下级政府）分工协作、共同承担时，就需要一个行政机关来组织，而政府（尤以市、县政府最为典型）是最适合的组织机关。（除了本文所讨论的组织征地行为，诸如组织实施城中村改造、移民安置项目等亦然。）

根据《土地管理法》及其实施条例、浙江省实施办法、《浙江省土地利用总体规划》《浙江省土地整治条例》《浙江省土地监察条例》、以及《土地利用年度计划管理办法》《建设用地审查报批管理办法》《征收土地公告办法》等规定，征地是一项涵盖土地管理各领域的重大事务，市、县政府的组织征地行为涵盖征地的准备、报批和实施三大阶段，包含组织决策、财务安排、人力调度、任务分工、监督问责等多种行为，是内、外部，具体与抽象行政行为的综合。

二、政府组织征地行为的三大阶段及其可诉性

在征地准备阶段，市、县政府主要是根据国家投资、招商引资和各类项目主体建设用地需求，以及土地利用总体规划控制要求和省下达的农转用、补充耕地、增减挂钩等建设用地控制指标确定年度征地计划（往往涉及哪些项目可获得用地保障），并安排征地资金、征求被征地村意见（含征地告知、听证、召开村民代表会议、签订征地协议等）、规划修改、勘测定界等征地任务。本阶段中，征地计划属于重大行政决策，一般认为并非具体行政行为，不可诉（未被列入年度用地计划的拟用地主体可否起诉尚存争议）；而安排资金属于内部财政行为，不具有外部性，不可诉；征地程序多系过程性行政行为，有待征地批准后方生效，还是不可诉；规划修改亦属抽象行政行为不可诉，勘测定界为事实行为不可诉。

在征地报批阶段，市、县政府主要承担审核、督促检查等职责，且属于建设用地审批行为的初始阶段，不可单独起诉。

在征地实施阶段，市、县政府承担征收土地方案公告、征地补偿安置标准制定及方案批复（此中涉及征地补偿安置标准的确定及费用的拨付等）、征地补偿安置标准争议协调与征地补偿安置争议的裁决、房屋拆除及收回集体土地等职责。现今学界与实务界的共识是除征地公告、信访等行为不可诉外，其他征地协调、裁决及征地补偿安置方案批复等可诉。当事人寻求救济的组织征地行为在实践中多指阶段行为。

三、组织征地行为争议的处理路径

由于组织征地行为争议涉及建设项目、征地报批、补偿安置等不同环节，利益主体众多，法律关系复杂，市、县政府因其组织者身份，具有充足的政策、财力、人力、物力化解矛盾，故成为解决征地争议的热门选择。但根据行政诉讼“一行为一诉”原则，该行为因其多行为混同的特征大多无法进入实体审理阶段，当事人若纠结于此只会虚耗时光，因此释明与引导极为重要。

尤其是越来越多的当事人以“市、县政府未履行组织征地行为职责”之由提出《履职申请书》，对此要根据其诉求（若表述笼统，应通过电话或书面补正让其明确）判定是否属于市、县政府的职责后进行处理。

因此，根据权责统一、行政调解、社会风险稳定评估等各类政策要求，组织征地争议的化解，最终要回归到市、县政府层面（甚至更高级政府层面），统合征地、调解、信访等力量综合施策，积极化解，切勿就案办案。

来源：《浙江国土资源》2019年第1期