打通政策落地的“最后一公里”

　　矿用土地与工业用地等其他用地相比，具有特殊性与复杂性。在我国经济进入新常态，矿业形势不佳的形势下，如何才能把握、用好矿用土地政策，节约集约用好有限的土地资源，盘活闲置矿业用地，达到企业降本增效的目的？成为不少矿山企业关注的问题，也引起了相关职能部门的高度重视。带着矿业用地方面的一些共性问题，中国矿业报记者日前走访了部分矿山企业，并采访了国土资源部有关司局的官员及一些专家学者。

　　改革在深入 试点在扩大

　　近年来，国土资源部一直在探索矿用土地政策的改革，并取得了成效。中国矿业报记者从国土资源部有关司局了解到，2005年，国土资源部批准广西平果铝土矿采矿用地方式改革试点。2009年，国土资源部对广西平果铝土矿采矿用地方式改革试点进行阶段性验收。2010年，国土资源部耕地保护司专门研究采矿用地方式改革的课题。2011年，国土资源部发文专门调查摸底矿山企业采矿用地情况。2011年，扩大采矿用地试点，又批准了云南磷化、山西平朔煤业和内蒙古鄂尔多斯、辽宁等4个地区试点。

　　中国矿业报记者注意到，在今年7月国土资源部联合四部委共同发布的《关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见》中，涉及矿用土地管理改革的内容已有体现。《意见》明确提出，要完善用地政策，根据不同矿种和开发方式，建立差别化、针对性强的用地政策。可以说，正是通过一系列的探索和实践，我国矿用土地中存在的问题得以逐步厘清，相关政策得以调整完善。

　　谈到广受关注的广西平果铝试点，国土资源部土地利用管理司用地处处长雷爱先在接受中国矿业报记者采访时，具体介绍了国土资源部采矿临时用地节约集约利用试点政策：浅表层露天矿，在5年内做完的按试点走，做不完的走正常报批程序，试点期内性质、用途不改变的，不作为违法用地。同时，需遵循三方同意政策，即当地县政府、居民和矿山企业均赞成。

　　“矿地政策研究成果的转化需要多方合力，企业在积极争取拿到试点名额的同时，要更积极支持政策研究。”雷爱先透露，2017年，国土资源部将重点做好采矿节约集约用地试点的普适化工作，同时编录一批节地模式、节地技术的目录以供各矿山企业相互借鉴，争取纳入“十三五”规划。

　　面临困难多 诉求各不同

　　“矿山排土场和尾矿库占地面积大，用地为阶段性临时性质，不建设固定设施，可进行植被恢复或复垦，但目前政策规定的租地时间过短，一般为2~4年，企业需频繁办理租地手续，无法满足矿山开发的特殊性，也耗费大量的费用。”一些企业向记者反映。

　　记者在调查中了解到，矿业土地审批不单是国土资源部门的事，还涉及林业、环境等政府部门，但因为相关的法律法规衔接不畅，使矿山企业要走很多冤枉路。比如，申请矿用地往往会涉及林地，在林业部门的林地规划中，往往又涉及“国家公益林”、“省级公益林”、“林牧综合用地区”等，矿业用地如果不符合林地规划，则需办理占用林地调整林地规划及相关审核报批手续。而在实际工作中，国土资源部门通过土地利用现状调查所确定的林地，和林业部门规划所确定的林地，其位置、范围、图班、面积有时会不一致，甚至有相互矛盾的情况。而林地审核需要一个较长的过程，采矿企业即便万事俱备，也只能坐等而无能为力。

　　不少企业反映了矿山环境治理恢复保证金返还难的问题。一家企业提出，因矿区涉及到少量的基本农田，导致企业至今无法编制矿山地质环境恢复治理方案，造成两个矿区两年采矿权年检未获通过，进而使企业缴纳的矿山地质环境治理恢复保证金无法按时返还或滚动使用。这样，企业一方面需要贷款进行生产经营，一方面又有大量的矿山地质环境恢复保证金被冻结不能返还盘活使用，企业负担沉重。

　　还有一家企业介绍，他们企业所属的一个金铜矿在恢复植被方面取得较大成效，成为全国工业旅游示范点和国家矿山公园。但由于政策并没有植被恢复与项目建设用地等面积置换的规定，公司虽投入巨资进行植被恢复并取得巨大成效，但无法在新增用地方面得到倾斜。

　　受访的矿山企业也从不同的角度提出了一些建议——

　　一些企业建议，为了鼓励企业开展土地整理的积极性，建议在等面积复垦行政划拨土地后，对于新征土地给予免收耕地占用税、耕地开垦费的优惠政策；对于土地出让金，在充分考虑行政划拨土地的征地成本、复垦工程的投入成本基础上，给予适当减免，让企业充分享受到行政划拨土地复垦后的收益。这样的话，可以在一定程度上实现可开发利用土地的空间置换，提高土地的使用效率，也盘活了矿山企业的土地资源，起到降本增效的效果。一些企业建议国土资源部加大推广平果铝试点模式的力度，对于实力雄厚、规模较大的有代表性的企业，实行植被恢复与项目建设用地等面积置换，认为这对于鼓励企业尤其是矿山企业节约用地、恢复植被将起到促进作用。

　　有代表建言，对矿山企业用用应分门别类对待，在用地报批时不能简单划成经营性项目用地。有的建设安全环保设施，如固体废弃物处置和废水综合利用项目用地，从大安全出发有利于区域的环境保护，这些非盈利项目用地如定性为经营性项目用地，在林地报批时将成倍增加报批费用，企业无利润可言。建议对矿山用地指标按实际情况进行管理，对矿山开发处在人烟稀少、偏远的荒漠、草原的用地，建议在使用价格、审批手续等方面，与城镇土地实行区别管理，合理核算用地指标，切实减轻企业负担。

　　也有企业认为，应当大胆创新，建立“以租代征”和“退出置换”机制。比如，对于国家审批的矿山开采项目，不占用当地用地指标，用地面积能否按矿区范围一次性批复，按生产要求分期进行办理，在保障农牧民合法权益的前提下，由当地政府审批即可。对于国有土地，不再限定矿山用地必须办理土地出让手续，可以采取租赁方式取得国有土地使用权；对于集体土地，建立集体建设用地流转制度，不再限定必须有国家征收或征用，采矿权人可以采取租赁方式使用土地。建立复垦退出置换生产用地的机制，即退出多少地，用多少地的机制，达到矿山用地动态平衡的目的。这样既能促进企业可持续发展，促进地方经济发展，也能保障当地群众安身立命的土地权益。

　　针对企业反映的这些问题，有关专家在接受中国矿业报记者采访时表示：从某种程度上说，当前，在我国的国土资源管理管理中，确实也存在着政府与企业之间信息不对称的问题。同时，由于矿用土地的特殊性，在实践中尚存在一些政策、规定与矿业良性发展需求不匹配的情况。因此，下一步有关部门应该针对矿用土地改革中遇到的重点问题进行更深入的调研，梳理问题，摸索经验，系统谋划，实现“政策需求”向“政策供给”转化，实现政策的普适化。

　　政策要搞懂 信息需对称

　　对于矿山企业反映的问题，国土资源部土地利用管理司用地处处长雷爱先在接受中国矿业报记者采访时表示，矿山企业要弄清楚政策的落脚点，理解、把握与用足现有政策。

　　为此，她详细介绍了矿用土地政策六个方面的特点及走向：一是土地供应政策与国家产业政策、国家发展规划紧密相连，今年与国家供给侧改革“三去一补一降”，即去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板五大任务的大方向保持一致，国家鼓励类产业，土地供应自然就相对宽松。二是土地供应指标、供应标准各个行业不一样，今年加大了对石油天然气的用地审批。三是供地方式（划拨、出让、租赁三种）的权利在企业所在地的地方政府，不同供地方式其权能不同（比如租赁则无法融资）。四是在供地年限上，规定出让不超过50年，企业需根据自身发展规划、成本承受能力进行详细测算，以确定合理征地数量。五是土地价格有最低标准，如西部地区地价为最低价格标准的的70%。六是对于获取临时用地，不要另辟蹊径（比如拉关系），而是要掌握好、用好现有政策。

　　目前，涉及矿山土地复垦与矿山地质环境恢复治理的规定比较多，涉及到土地、环保、林业、水利等多个部门，规定中有重叠的地方，一些相同内容在不同规定中甚至是矛盾和打架的地方。对此，国土资源部土地整治中心处长周旭在接受采访时透露，《土地复垦方案》和《矿山地质环境恢复治理方案》有望合二为一，新规将遵照简政放权，相关原则不减的精神，企业缴纳的土地整治费用可以支取用于相应的恢复治理。

　　对深化矿用土地政策改革，国土资源部法律中心副主任李炜提出，矿用土地具有特殊性，矿用地改革主要是要处理好法治、矿业开发利用与中央节约集约用地精神、相关法规衔接这三个关系，这就要求从业人员同时具有矿业和土地法律法规的专业知识储备，这是今后政策制定和矿山企业都要加强的方向。

　　节约集约使用土地，维护当地群众福祉，减轻企业负担，无疑是矿用土地改革的方向。那么，今后采矿用地改革将有可能释放哪些政策红利？北京金诚同达律师事务所顾问吴永高先生谈了他的看法。他认为，采矿用地改革应当是主要针对缩短取得土地时限，降低企业取得土地成本，增强企业取得土地主动性，保护农民利益，建设和谐矿区五方面展开。在临时用地方式上，实现不征不转，到期还地，实现采矿企业效益最大化；对使用集体建设用地的，只转不征，到期还地，使用权流转上采取转让、作价入股或联合经营；将采矿用地和拆旧地块组成项目，实行增减挂钩；通过工矿废弃地复垦试点，合并农转用审批，建设用地计划指标置换。