观察家 | 2018年底将至，“三块地”改革试点答卷准备好了吗？

再有一个半月，就是年底。2018年12月31日，全国人大常委会对国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）暂时调整实施有关法律规定的授权将到期。同一天，全国人大常委会对国务院在北京市大兴区等232个试点县（市、区）、天津市蓟县等59个试点县（市、区）暂时调整实施有关法律规定的授权也将到期。

为推动以“三块地”为代表的农村集体建设用地改革，全国人大常委会2015年2月27日授权国务院，在北京大兴等33个试点县（市、区）暂时调整实施《土地管理法》《城市房地产管理法》关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定，原定期限至2017年12月31日。全国人大常委会于2015年12月27日授权国务院，在北京大兴等232个试点县（市、区）、天津蓟县等59个试点县（市、区）暂时调整实施《物权法》《担保法》关于集体所有的耕地使用权、集体所有的宅基地使用权不得抵押的规定，授权也是截止到2017年12月31日。由于土地制度改革与单纯的行政审批制度等改革不同，试点地区从制度设计、工作布置、实践操作到效果反馈周期较长。为推动三项改革深度融合，在实践中设计出更为科学的改革操作方案，并为全面评估试点得失、系统总结试点经验打好基础，国务院提请全国人大常委会延长试点期限1年。

3年转瞬即逝，延长的1年更是电光火石。中国社会的发展进步，可以说是“室中方一日，世上已百年”。就在这短短4年时间里，以土地为主要承载体，我国“三农”工作的思路、方向和定位又发生了天翻地覆般的变化。党的十九大报告提出，巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地“三权分置”制度，保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长30年。今年1月，中央一号文件即《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出，继农村承包地“三权分置”之后，作为一项重大创新，将探索农村宅基地集体所有权、农户资格权、宅基地及农房使用权“三权分置”。9月下旬，中共中央 国务院印发文件，正式发布《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》。我国“三农”工作的变化可谓一日千里。10月22日，《农村土地承包法修正案（草案）》二次审议稿提请全国人大常委会审议。相比一审稿，该草案明确对土地经营权流转的保护，包括明确土地经营权流转的内涵，以及对随意解除土地经营权流转合同的限制等。全国人大宪法和法律委员会认为，“三权分置”改革的核心问题是家庭承包的承包户在经营方式上发生转变，即由农户自己经营，转变为保留土地承包权，将承包地流转给他人经营，实现土地承包经营权和土地经营权的分离，农户保留土地承包权。当然，立法者与专家学者要取得共识，还有不少路要走。

在此期间发生的历史性变化，特别值得一提的是《中华人民共和国民法总则》自2017年10月1日起施行。紧接着，2018年《十三届全国人大常委会立法规划》公布，在农村土地制度改革背景下，包括《农村土地承包法》修法、《土地管理法》修法、《耕地占用税法》等多项相关法律列入条件比较成熟的第一类立法项目。法律层面的中国农村土地利用制度，进入改革开放以来的又一个活跃期。《民法典物权编（草案）》新增土地经营权内容，承包地“三权分置”问题、宅基地“三权分置”问题、承包地经营权问题、农民集体建设用地如何入市等社会热点，不出意外地成为整个民法典立法中的焦点、难点之一。可以说，在自然资源管理“三统一”框架下，自然资源相关法案中，涉及农村土地制度改革的，远远不只是《土地管理法》修法问题了。仅仅停留在一两部行政法层面，已经无法适应土地制度改革甚至整个中国改革的整体性环境。

最近5年，将在十三届全国人大常委会任期内拟提请审议的《不动产登记法》《长江保护法》《房地产税法》《契税法》《森林法（修法）》《粮食安全保障法》等，都涉及土地问题，属于自然资源领域的法案。随着新一轮党和国家机构改革全面完成，土地管理问题已经融合为山水林田湖草海的统一管理问题。就像第三次土地调查正式变身为第三次国土调查一样，从逻辑和实践上，即便是已经实施的《土壤污染防治法》《资源税法》，都与土地管理问题难分难解，土地制度改革必须走出各部门“瞎子摸象”阶段，对此我们在思想意识、管理观念上的准备，很难说已经足够和充分。

大地无法分割，海陆无法分割，城乡无法分割。习近平总书记指出，要准确推进改革，认真执行中央要求，不要事情还没弄明白就盲目推进。要有序推进改革，该中央统一部署的不要抢跑，该尽早推进的不要拖宕，该试点的不要仓促推开，该深入研究后再推进的不要急于求成，该得到法律授权的不要超前推进。要协调推进改革，注重改革的关联性和耦合性，把握全局，力争最大综合效益。 

党中央反复强调，要依宪依法改革。在当前推动的农村土地制度改革试点中，如何依法有据，如何践行民法通则第六条关于“民事活动必须遵守法律，法律没有规定的，应当遵守国家政策”的规定，使党的方针政策、国家的法律法规与人民群众的实践，更好地衔接、转换、统一，使成功的改革试点，在得到实践检验的基础上，在依宪依法改革的轨道上及时明文化、定型化，以法律术语来说就是修法立法，考验着改革试点牵头以及相关部门。4年时间，上百个改革试点，并不是化学实验室的工作，而是一个动态过程，经历着神州大地上每一天都在发生的山乡巨变。经验弥足可贵，教训同样难得。如何整合数据、经验共享，为立法进程提供实践支援，为深化改革提供法理支撑，是一个半月后必须提交的政治答卷。

  （作者系新华社记者、专栏作家）