带你了解国外自然资源公共服务

自然资源公共服务是由政府主导的，为满足全社会合理开发利用自然资源，维护自然生态环境平衡，预防与治理自然灾害，提高当代与未来社会公众生产生活质量需要，而提供的各种公共服务工作。我国自然资源部门提供的公共服务在内涵、特点、体系上和国外相比有一定差异，尤其发达国家政府提供的自然资源公共服务在社会化、体系化、专业性、便利性上有较强的可借鉴性。

加拿大

目标是资源可持续发展及其市场竞争力

加拿大班芙国家公园路易斯湖区。饶 菁 摄

加拿大自然资源部是加拿大联邦政府专门管理自然资源的部门，管理包括土地、能源、矿产、森林等自然资源。该部通过自身专业科学技术、政策和项目为社会提供自然资源相关公共服务，这些公共服务主要目标是两个：资源的可持续发展和资源的市场竞争力。

集科研与信息服务于一体

加拿大自然资源部是西方国家典型的政府部门，行政管理部门和科研部门合在一起，在全国分设几个相应的机构，集科研与信息服务于一体，以提高公共服务的及时性。如自然资源部下的加拿大林业服务局，除总部在首都外，在全国设有大西洋森林中心和加拿大木纤维中心等六个服务中心。这些具有100多年历史的服务中心从自身科研能力出发，为各森林部门（包括森工企业）提供相应的服务，如虫害治理、森林植被管理、森林生产力提升、生物多样性等。自然资源部下的矿产与金属局，是管理矿产资源开发和爆炸物的主要机构，在安大略等省设置了矿产资源与金属材料研究机构。这些研究中心会与当地的大学、企业、研究机构组成一个研究网，开展合作研究与社会服务工作。

科研为公共服务提供基础支撑

加拿大自然资源部在自己管理的资源领域科研力量非常强，每种资源都有相应的科研机构，并通过这些科研机构提供社会公共服务。在他们看来，这些公共服务可以促进这些资源相关部门，包括政府、企业和社区等，从传统方式向现代转型，更专注于创新和市场多元化。这些公共服务中大量的是技术和方法的研发，这些技术和方法可以成为开发利用的标准，免费提供给矿山企业，一些可以商业化的技术和方法将被转让给市场，由企业继续投入商业化。由于这些研究机构与政府、企业、学校都有密切合作，这些合作会使研究既有明确的方向，也非常便于这些技术与方法通畅地转化出去。

　 　信息服务搭建起公共服务平台

加拿大自然资源部的信息服务是为社会服务搭建了一个服务平台和框架，在这个平台上，通过科学数据、产业经济数据，以及地理信息数据等收集、分析为社会服务。加拿大地理信息和地球观测信息建设是世界领先的，他们的产品包括遥感卫星图像、大地测量、地籍、地理空间、法律调查和边界信息等，涵盖了地质、地表环境、植被、地下水、永冻土、冰雪，以及它们与开发和基础设施的相互作用。这些产品为社会各行各业提供各类相应的服务，不论经济的、社会的、科学的，还是安全的目的，都会有相应的服务系统来满足各类需求，同时也会在时间尺度、空间尺度上提供服务。这些服务大部分是免费的，其他政府部门、社会公众都可以查询。如自然资源部在地理信息系统基础上建立一个“多机构情境感应系统”，这是一个应急反应的应对工具，当大型灾害发生时系统会迅速集结各类相关系统信息，如灾害地区的地形、地貌、交通、气象、供水、供电、医疗卫生等实时信息，从2011年这一系统开始运行以来，已经获得87.29%被调查人的认同。加拿大自然资源部的信息服务是为社会服务搭建了一个服务平台和框架，在这个平台上，通过科学数据、产业经济数据，以及地理信息数据等收集、分析为社会服务。加拿大地理信息和地球观测信息建设是世界领先的，他们的产品包括遥感卫星图像、大地测量、地籍、地理空间、法律调查和边界信息等，涵盖了地质、地表环境、植被、地下水、永冻土、冰雪，以及它们与开发和基础设施的相互作用。这些产品为社会各行各业提供各类相应的服务，不论经济的、社会的、科学的，还是安全的目的，都会有相应的服务系统来满足各类需求，同时也会在时间尺度、空间尺度上提供服务。这些服务大部分是免费的，其他政府部门、社会公众都可以查询。如自然资源部在地理信息系统基础上建立一个“多机构情境感应系统”，这是一个应急反应的应对工具，当大型灾害发生时系统会迅速集结各类相关系统信息，如灾害地区的地形、地貌、交通、气象、供水、供电、医疗卫生等实时信息，从2011年这一系统开始运行以来，已经获得87.29%被调查人的认同。

澳大利亚

国家层面设立委员会协调统一管理

澳大利亚蓝点保护区。徐 菁 摄

自然资源开发利用在澳大利亚国民经济发展中地位非常重要，是其核心产业也是国家管理的重点。澳大利亚在联邦层级自然资源管理并不相对集中在一个部门，而是分散在不同的行政部门，如管理水资源的部门主要有农业与水资源部、环境部、气象局等机构，分别从农业、环境、水库等方面来管理水资源。为了统一水资源的管理，各州一般会设一个水资源管理委员会，以及设立联邦与州的水资源协调委员会，跨区域的水资源，一般两个州会签一个合作协议。为协调自然资源的统一管理，澳大利亚在国家层面设立相应的委员会协调各部门之间的关系。

　　澳大利亚政府的自然资源相关公共服务也与其管理模式相适应，通过明确的战略和规划来协调各类自然资源公共服务。

加强自然资源信息交流与知识共享

有效的自然资源管理依赖于人对其认识水平的提高。澳大利亚政府把自然资源知识的生产、传播、共享、运用作为各自然资源管理部门重要的公共服务任务，制定了相应的知识管理战略框架，由相关部门开展自然资源的监测、评价、报告制度，并建立了相关的投资、规划和政策措施，建立相应的管理系统和信息系统。

建立自然资源知识管理的目标是使正确的人在正确的时间得到正确的知识，这就需要通过大量原始数据来收集处理各种自然资源知识，包括各类信息与数据。在这个体系中最基础的是各类原始数据，可以帮助人们生产、分享和使用这些知识。而在社会、政府、个人之间建立起有效的知识共享渠道是澳大利亚政府自然资源管理非常关注的一件事。为此，澳大利亚政府建立了培训机构，研发了一些技术工具促进知识的交流共享，如自然资源专业的维基百科，开发一些公开的数据库，加强政府与政府之间的知识共享和信息交流。

为土地使用者提供管理业务培训

在澳大利亚，大部分土地实际在私人手上，为了帮助这些土地使用者有效地、可持续地管理他们的土地，政府利用一系列措施提供相应的培训，提供建立在持续学习基础上的适应性管理方法，并将各类农业用地知识通过手机、网络提供给他们。为了防止土地退化，政府有专门的技术团队为土地管理者提供土地基础数据，优化灌溉技术，开发合适的种植技术，帮助进行害虫管理、农作物本地品种优化管理，还会为土地管理者提供相应的管理工具，如气象实时预报接收系统，免费的土地管理软件等。

　　澳大利亚政府通过施行包括能力建设行动、改造基金、地面工程、加强监测和评估以及制度建设在内的一系列服务措施，使社会公共利益显著增加。

科学系统的土地与水资源稽查体系

澳大利亚1901年成为联邦制国家，一开始时具体的自然资源由各州或领地管理。但随着社会经济的发展，联邦政府在国家自然资源管理方面发挥的作用越来越关键，需要在国家层面对自然资源信息进行统一管理，于是各地方政府仍具体管理自然资源，但自然资源的相关信息都要汇交到联邦政府，包括土地使用状况、土地使用者、土地价值等信息。

　　1997年，联邦政府成立了一个“国家土地与水资源稽查”机构，主要是管理全国土地与水资源信息，分析土地与水资源信息，开展各地方政府的合作，每年向政府提供信息分析报告，为政府发展战略提供自然资源信息。除了年度的分析报告外，这个机构还会提供一些自然资源专业分析报告，包括全国河流评价、流域评价、河口三角洲评价、资源开发利用对关键自然生态系统总体影响报告、水生生态系统评价、全国蔬菜种植评价等。国家土地与水资源稽查通过自然资源各类信息的调查分析，来稽查自然资源的保护与利用状况。

建立完善的自然资源使用协作平台

在澳大利亚，自然资源既有私有的也有公有的，为了有效地管理土地资源，使国家自然资源利用政策保持一致性，澳大利亚政府建立了一个土地协作平台，通过这一平台协调联邦政府、州或领地政府、社区、农场主、土地所有者共同应对风险，可持续地使用自然资源。这一平台是政府与自然资源使用者、科研机构、大学、非政府组织等共同建立和使用，通过这一平台可以监测和报告国家、地区、小流域自然资源的状况和变化趋势，了解地区自然资源优势和劣势，指导社会投资，也可以进行地区开发规划和风险评估，建立土地修复模型，调整改善土地盐碱化、干旱和土壤流失状况。

　　通过这一协作平台，政府建立了全国或区域土地利用图，完善土地分类分级系统，提供自然资源灾害和危机应对服务，虫害控制和管理，控制水体污染、富营养化。政府开发了土壤信息APP软件，为土地使用者提供实时的指导。

美国

公共服务产品种类多服务系统化

美国北加州自然保护区萨妮维尔海湾。陈小春 摄

美国内政部虽然不是管理美国全域自然资源的行政管理部门，但它是一个自然资源综合管理部门，政府雇员超过7万人，包括大量的专业管理人员和科学家。美国内政部公共服务产品种类多，服务系统化，获取便利是他们主要特点。内政部第一层产品是它的规划、计划、设计和框架，包括保护规划、保护设计、研究规划等，这些都有公开的；第二层产品是数据库、资料库等信息产品，包括各类地图、照片、图件、监测数据库、方法和技术库等，公众查询比较方便；第三层产品是实际应用产品，包括各种报告、案例研究、出版物、使用手册等实际而具体的产品，成为教育培训、科学研究和指导各行业实际工作的重要工具。

制定不同层面的公共服务战略

美国内政部公共服务最大的特点是制定了部门战略，有使命、有目标，既有内政部层面的政策战略，也有各局的行动战略。内政部层面建立了一套统一的工作原则：

1. 平衡发展与保护的矛盾，为管理国家自然资源、文化遗产，满足国家可持续发展的需要，需要一支专业队伍、有效的科学来支撑这一目标；

2. 注重管理的效率和效果，需要通过广泛的合作、协调，以及内部的控制框架来保护自然资源，对不是很有效的项目及时终止；

3. 财务的整合和透明，所有的财务投入都要有高质量、及时的报告、强有力的内部控制和精准的审计，利用财务与项目管理系统整合资金预算管理，使财务高效而透明；

4. 提供高效便捷的工作环境，利用网络技术，提高内政部不同地区雇员的服务能力；

5. 提供有准备、及时、安全的应对，保障自然资源、环境、野生动植物获得广泛的服务和应急反应；

6. 开展国际合作与协调，促进和加强美国在国际上自然资源开发、野生生物贸易、入侵物种、极地资源等的话语权和领导地位；

7. 提高气候变化的备容性和弹性，提供系统化的战略、计划、政策和项目支持减少碳排放。

   重视自然资源数据采集与监测

美国内政部非常注重自然资源各类原始数据采集和监测，为其科学研究、工程投入、经济建设等提供可靠的数据支撑。如内政部下的美国地调局开展九类数据采集和监测，包括生物和生态系统监测、气候与土地利用变化监测、能源监测、环境健康监测、地质调查、遥感与地理信息数据调查、矿产资源调查、自然灾害监测和水资源监测。

　　这些资源监测每个都有若干具体项目来支撑，并将这些监测项目与实际科研、资源保护、环境治理等结合起来，能将这些监测成果及时地运用到实际中。这些资源监测中有一些是实时监测，包括地震、水资源、洪水、地磁、滑坡、森林火灾、干旱、火山活动等，有的调查监测会形成相应的图件、数表等工具。通过各类数据库，社会公众在全国范围内可以搜索、使用这些监测数据。

提前做好自然资源公共危机的预防

对气候变化等自然灾害、环境事件引发的自然资源公共危机，美国内政部会开展相关的对策研究并采取相应的预防措施，缓解或应对可能引发的社会危机。

　　当前的气候变化对自然资源影响巨大，2013年11月美国总统签署法令，特别要求加强对自然资源的管理，要求联邦政府完成气候变化对土地和水资源的影响评价，梳理现有与土地和水资源有关政策、项目和规定对气候变化的弹性应对，重新认识现有国家自然资源管理基础设施的提供能否满足气候变化的要求，编写提高自然资源应对气候变化弹性的优先战略。

　　为此，美国内政部、农业部、环境保护局、国家海洋与大气管理局、联邦紧急管理局、陆军工兵部队等联邦部门组成一个自然资源工作组，协调法令规定的相关事宜。在这份优先战略计划中，要求美国内政部等部门对自然资源未来的变化进行预测，对重要地区的土地和水资源的开发利用加强科学研究，建立相应的规划、政策工具保障和提高这些地区的自然资源弹性，使自然资源迅速恢复，减少生态环境的恶化。

　　此外，国会2014年通过农场法案，要求提供10亿美元对美国农场、牧场、林场等开展区域保护合作计划。2015年一些联邦机构为此设计了一个生态环境弹性指数，为政府决策提供了量化指标工具，并开发相应的监测手段、管理模型，建立生态环境基线控制制度。

重视自然资源可持续利用教育培训

美国内政部非常重视对青少年自然资源可持续利用素养的培养，有专门的机构和人员为青少年组织安排许多教育实践活动。通过各种各样的活动，鼓励全美国几百万青少年认识了解自然资源，参与角色扮演，提供服务工作等。按照内政部最近的规划，未来四年内政部要在50多个城市，建设和提高户外活动合作基地，为青少年、青年创造系统的户外培训机会，为12岁以下的儿童提供至少1000万人次的自然课堂教育机会，内政部负责提供相应的网上教育资源。同时，聘用100万自愿者为国家公园、野生动植物避护等提供自愿服务，内政部负责提供指导人员，协调相关管理和安全工作。

　　管理青少年教育培训工作的机构主要是内政部下的“21世纪保护服务联合会”，通过合作者和内政部分别提供的资金，支持包括修复动物通道、移除外侵物种、修复生态系统、监测水质等几十个项目的户外培训活动。有的项目是长期的（1~4年），特别是高年级的职业体验、科研教育活动，可以使高年级学生达到大学专业水平，使学生有意愿选择这项工作作为终生职业。

开展脆弱性评价

由于自然和人为因素会对自然资源安全构成威胁，需要开展自然资源脆弱性评价，有的脆弱性评价相当于环境影响评价，但与环境影响评价的不同在于它侧重于现状评价。对于自然资源的脆弱性评价，注重脆弱性产生的原因分析，会重点评价自然资源系统的敏感性、应对能力、恢复力、适应能力、承受不利影响的能力等。

　　目前，美国内政部自然资源脆弱性评价已形成多层次、系统化的评价体系。在系统的脆弱性评价基础上，形成定量或半定量的脆弱性评价方法，包括脆弱的高中低级，按后果的严重程度，分为灾难性的、非常严重、需要关注的、微小的。美国内政部已开展大尺度的美国物种脆弱性评价、墨西哥海湾海岸脆弱性评价等，小尺度是某一三角洲水鸟栖息地的脆弱性评价等。

国外自然资源

公共服务带来的启示

通过对国外政府部门提供的自然资源公共服务研究，我们可以获得以下启示：

　　自然资源公共服务要有战略谋划，以优质公共服务来带动管理和产业利用的转型升级。政府要对自然资源基本公共服务战略进行研究和思考，对自然资源基本公共服务的整体目标、任务职责、服务模式、队伍建设等提出明确方向。

　　建立自然资源公共服务系统、专业、开放的服务体系。自然资源公共服务不应是一个政府自供自用的封闭系统，而应对社会开放；不仅仅满足政府自身管理需要，也满足社会、企业或个人的需要，这是自然资源公共服务需求多元化所决定的。对于让自然资源保护与开发利用脱离原始的、单一的和粗放的状态，提供专业的自然资源公共服务必不可少。在这个问题上，政府部门要发挥主导作用，集成政府事业单位、科研教育机构、公益性组织和营利性组织等都可参与服务的供给，通过多样性供给满足多样化需求。

　　扩大公共服务内涵和范围，提供渠道和平台。我国自然资源公共服务对需求端满足过于狭窄，服务对象主要还是政府自身，而社会、资源使用者、市场的需求满足不够。我们需要在信息服务、知识传播、咨询服务、技术指导、灾害防治服务等方面重点加强建设。同时，自然资源公共服务的手段、方式应是直接的，政府直接提供或政府建立渠道、平台，而不是间接的调控手段。

　　加强自然资源公共服务的立法和政策保障，扩大服务面，提升服务质量。近年来，中央财政和地方财政虽然不断加大自然资源调查评价、动态监测、科学研究等基本公共服务投入力度，但覆盖面还不够广，主要服务对象还是政府，社会服务的便利性、实时性、专业性不强，公共服务的资金投入效率较低，基本公共服务整体属于“投入型”而非“效率型”，自然资源公共服务提供的公共产品质量不高。

来源：中国自然资源报