宁波市“十三五”时期面临的形势及下一步工作重点建议
“十三五”是我市经济社会发展的关键时期，伴随着产业结构的转型升级，社会保障和生态环境保护力度的不断加强，新型城市化的推进和我市积极参与国家“一带一路”发展战略，全面打造港口经济圈，全面分析我市“十三五”时期面临的新形势、新情况、新问题，精心谋划好“十三五”规划显得尤为重要。为此，我委近期就“十三五”时期面临的形势及下一步工作重点建议进行了深入研究，以期供领导决策参考。
一、“十三五”时期的面临的形势
第一，“十三五”时期将是国际国内环境形势发生新变化的五年。从国际上看，具体表现在全球金融危机爆发以来，世界多极化、经济全球化还在深入发展，发达经济体和新兴经济体的复苏步伐不如预期；美欧再工业化战略以及新一轮科技革命和互联网条件下的商业模式创新，将会对全球产业分工格局产生重大影响；TPP、TTIP等各类跨区域贸易协定的生效，将会带来新一轮的全球投资贸易规则变化；全球能源和资源版图和地缘政治环境也都在悄然变化，等等。从国内看，十八大以来，以习近平同志为总书记的新一届中央领导集体，根据新形势、新变化、新要求，先后提出了一系列重大战略谋划，提出“两个百年”的奋斗目标，强化“三期并存”的发展阶段（即我们正处在全面建成小康社会的关键时期，处在转变发展方式和深化改革的攻坚时期，同时还处在大有可为的战略机遇期）、作出了“四化同步”的路径设计和“五位一体”的总体布局，特别是提出了“一带一路”、长江经济带等与宁波发展密切相关的一系列对外开放和区域合作战略构想。这些变化既是我国战略机遇期内涵、条件、要求的新变化，也对宁波“十三五”经济社会发展产生影响，提出了新的要求，是我们制定“十三五”规划的根本遵循，需要我们结合宁波实际，加强对这些变化背后的成因、内涵和潜在影响的分析研究，深刻领会机遇期内涵、条件变化对宁波的影响，为科学编制规划提供支撑。
第二，“十三五”时期将是中国经济发展阶段进入新常态的五年。对于新常态，媒体上有很多解读，概括起来就是12个字：中高速、中高端、新动力、新矛盾。一是中高速，就是说“十三五”将进入经济速度换挡期，经济增速已经告别过去长时期两位数增长的阶段，进入到7%-7.5%左右的中高速增长阶段，事实上这个判断是相对于我国过去增速而言的，对于全球经济增速来讲还是比较高。宁波也一样，增速会有一个比较大的下调；二是中高端。9月2日李克强总理在研究部署“十三五”规划编制启动工作会议时指出，要促进中国经济迈向中高端水平，也就是说到了“十三五”，经济增长将更多的以国内需求增长替代外贸需求来支撑，产业结构将呈现向服务型经济发展的转变，工业结构将呈现向先进制造业发展的转变；三是新动力，到“十三五”时期，投资的边际效应肯定会减弱（2011年投资弹性系数为0.57，这意味着投资每增长1个百分点，将带动GDP增长0.57个百分点。而到了2013年，投资弹性系数下降为0.45，即投资增长1个百分点仅能拉动GDP增长0.45个百分点），而且后续资金也很难保障到位，从长远健康发展来看，要逐步转向更多依靠创新驱动、大众创业；四是新风险，目前已经出现了楼市滑坡、地方债偿还等风险的苗头，需要对房地产开发、地方政府融资进行统筹谋划，建立长效发展新机制，同时我们还面对公共安全、社会偶发事件等社会风险。面对新常态，要求我们必须深入研究，准确把握对经济社会发展方方面面的影响，适应新常态，科学谋划符合发展实际的中长期发展战略、提出思路对策。
第三，“十三五”时期将是宁波总体奋斗目标迈上新阶段的五年。我市“十二五”规划目标是到2015年，惠及全市人民的小康社会全面建成，建设现代化国际港口城市、率先基本实现现代化的基础更加牢固。宁波市第十二次党代会报告提出到2016年，基本建成现代化国际港口城市、提前基本实现现代化（59个指标综合实现度达到90.15%）。根据“十二五”中期评估测算，2013年实现度为79.88%，比2011年和2012年分别提高9.47和3.75个百分点，预计到2016年实现度可以接近90%。因而，“十三五”时期，宁波现代化国际港口城市建设将进入一个新的阶段，虽然还没到全面建成的阶段，但水平、质量、内涵和要求都将比“十二五”有进一步提高，这需要我们规划谋划时准确把握。各县（市）区在发展战略和目标上怎么定，要结合各地实际研究，与市里做好衔接。
第四，“十三五”时期将是全面深化改革进展取得新突破的五年。“十三五”规划，是党的十八届三中全会召开之后的第一个五年规划，这次全会对我国全面深化改革作出了具体部署，市里也专门作出决定，提出了292项具体改革任务，时间跨度刚好是覆盖到“十三五”期末，即2020年。从目前进展来看，近两年主要是工作组织体系建设和改革方案设计阶段，“十三五”将是推进各项改革取得实质性成效的时期，目前从上到下都很期待，发展形势也在倒逼我们加快推进重点领域改革，比如投融资模式创新问题、民营资金进入问题、国资国企改革问题、区划调整问题、市区两级事权调整问题、存量用地二次开发问题等等，到“十三五”应该是破题的时期。
二、把握“十三五”规划的总体要求
第一，发展主线会有一个新提法。“十二五”的时候，主题科学发展，主线是加快转变发展方式。从“十三五”来看，在科学发展观上升为指导思想的情况下，科学发展这个主题应该不会变，除非主题不提了。但主线可能会有变化。因为到“十三五”，面临转型升级的难度会更大，面临的矛盾问题更为复杂，面临的发展任务更加艰巨，而这些问题都不得不通过改革来解决。
第二，目标指标会有一个新安排。这个是各级党委和政府最为关注的问题。回顾以往的五年规划，我们往往重视经济增长目标，研究支撑能力问题，包括外贸、投资等三大需求、工业、服务业等三次产业，等等。但从目前国家发改委传递的信号来看，目标安排有两个新的导向：一是相联系的指标要统筹考虑，比如经济增速的确定要跟就业和收入紧紧联系在一起，经济增长目标的设定是要满足就业和收入的目标；二是更加关注事关长远发展的指标，比如工业化基本实现的目标、教育现代化基本实现的目标、建设创新型国家的目标、公共服务均等化总体实现的目标、资源节约和生态环境保护的目标。
第三，框架结构会有一个新调整。十八届三中全会提出要发挥市场在资源配置中的决定作用，同时更好发挥政府的作用。这个讲讲是有道理，但在具体规划编制中，如何处理好这两者的关系，政府这块怎么写到位，市场这块怎么把好边界，却是一件非常难的事情。但不管怎样，这势必要求我们对《纲要》的框架结构和笔墨安排有一个调整。“十三五”规划，可能要把更多篇幅和笔墨，用在国土空间优化布局、重大基础设施建设、公共服务供给、生态环境治理、公平政策环境营造、行政审批制度改革等等这些政府可以做的事情上来。
三、谋划好“十三五”规划的战略重点
战略重点是中长期规划的“纲”，是指导各级政府宏观调控的操作指南，其谋划的准不准、深不深、远不远，直接影响到一个城市或地区在这一时期的发展进程。从市里来看，早在年初，我们就已委托三家机构开展《基本思路》研究，目前市发规院、宁波大学已经有了初稿。当前，按照国家、省里要求，我们正在紧张起草报送国家、省里的《基本思路》建议，对“十三五”发展重点，有一些初步考虑，但还不成熟。结合国家和省市领导的一些新动向，和我们从上级获取的一些信息来看，相对于“十二五”来讲，“十三五”可能要关注的战略重点有以下几个方面：
（一）谋划好实施创新驱动发展战略，增强经济发展新动力。十八大以来，大家应该可以注意到一个非常重要的动向，那就是中央领导围绕创新驱动，先后参加了一系列活动，发表了一系列讲话，提出一系列设想。去年9月30日，中央政治局会议罕见走出中南海来到北京中关村，举行以实施创新驱动发展战略为题第九次集体学习，习总书记在总结讲话中首次提出把科技创新摆在国家发展全局的核心位置；在今年6月9日的全国两院院士大会上，总书记又发表了长篇讲话，提出了“三个最”；而在今年5月，习近平在上海考察调研时，要求上海着力实施创新驱动发展战略，建设第5个中心——全球科技创新中心；8月18日，习近平书记又主持召开中央财经领导小组第七次会议，再次强调加快实施创新驱动发展战略、加快推动经济发展方式转变，并部署了七大方面的具体工作。在这次会上，国家发改委和科技部作了专题汇报，提出了很多具体建议。从这个意义上讲，实施创新驱动战略，既然是主线要求和动力支撑，肯定会在“十三五”时期落地，会在法律法规、制度改革、重大工程和区域试点上有实质性的突破举措。目前，市里也高度重视，正在积极谋划争取国家级的区域性创新平台、打造区域创新中心。为此，我们在谋划“十三五”发展思路时，必须把它作为一个重要任务来谋划，建议从三个方向进行思考研究：一是要结合当地优势和特色，依托龙头企业、科创企业和研发机构，谋划一批重大科技专项和科技创新项目，争取列入省级以上目录，比如能源变革、智能制造、大数据应用、高新技术产业化等；二是要适应创新驱动需要，通过政策创新和平台载体建设，吸引集聚一批高层次创新领军人物和高技能人才，强化对创新驱动的支撑；三是要思考如何优化创业创新环境，包括科技金融体系、成果转化机制、公共服务平台、创新联盟组建、协同创新中心建设等，政府要有所作为。
（二）谋划好参与“一带一路”战略，培育开放合作新优势。推进“一带一路”战略，是去年9月份，习近平总书记在哈萨克斯坦和印尼访问期间分别提出的。目前国家发改委牵头编制的战略规划已经上报国务院。基于宁波在这个战略中的独特区位和历史渊源，市委市政府主要领导非常重视，提出我市在“一带一路”建设中的功能定位是：“一带一路”的枢纽城市、“21世纪海上丝绸之路”的支点城市、投资合作和经贸交流的先行城市、“网上丝绸之路”的试点城市，同时提出了四大战略重点、六大主要任务和十个专项工作，排摸生成了“610行动计划”。为此，我们在“十三五”谋划时，一定要与这项重大战略有机衔接，谋划提出一批重要合作、重大平台和重点项目，可以从这些方面谋划：一是深入谋划与“一带路”国家的产业合作。比如类似于余姚的中意产业园，或者推动各地优势产业的龙头企业，带头到境外投资设立专业性生产园区；二是做好与传统“三外”的有机结合，也就是说，我们传统的外经、外贸和外资，在参与“一带一路”战略中，是否有新的突破点和转变；三是重要开放平台要发挥桥头堡作用。重点是北仑的港口、梅山保税港区、机场、江东的会展中心，以及市级以上重点产业园区，应该主动对接、认真谋划。
（三）谋划好发挥宁波港口区位优势，打造港口经济圈示范区。习近平总书记在浙工作期间，曾到宁波视察指导工作，其中大多是关心宁波的港口经济问题。他曾指出：港口是宁波最大的资源，开放是宁波最大的优势，只有把最大资源和最大优势这两个作用都发挥到极致，才能实现效益的最大化，要打造辐射长三角、影响华东片、服务中西部的“港口经济圈”。对于这一指示，市委、市政府领导也非常重视，要求作为宁波“十三五”港口经济转型发展的战略目标进行谋划。按照市领导的批示要求，我委牵头的前期研究正在有序推进。事实上，“十三五”时期，宁波港口经济发展，面临任务和要求已然发生重大变化，既面临运输量大但服务附加值不高、港城联动效应不大、辐射带动作用不明显等迫切需要解决的问题，又要面临全国开放多点布局、上海政策优势进一步拉大、舟山群岛新区带来新竞合等新的挑战。所以，如何推进港口经济转型发展，将是摆在这轮规划编制面前的一项重要挑战。我们初步想法是重点谋划三个方面：一是如何利用宁波海陆联动优势，对接国家长江经济带战略，扩大内陆无水港布局，推动海铁联运体制创新突破，大力发展海铁联运业务，通过交通网络来提升对中西部甚至新疆等地区的辐射带动能力；二是如何发挥好宁波若干保税区和贸易平台的作用，大力发展进口食品、进口汽车、专用设备等国内高增长进口商品贸易，改变过去依赖出口带动的模式，通过进口贸易来提升对港口经济圈的辐射带动作用；三是如何发挥好宁波邻近上海的区位优势，争取率先复制上海自贸区政策。希望各县市区围绕上述重点，结合各地实际和企业发展需求，多提出一些好的建议和举措，为宁波港口经济圈建设提供支撑。
（四）谋划好构建现代产业“升级版”，做大做强城市经济。宁波最早在制定“十五”计划的时候，就提出了推进产业结构调整的目标任务，当时“十五”计划目标是服务比重提高到41%。几个五年规划实施过去了，宁波的产业结构一直没有实质性改变，重化工业比重一直比较高（达65%），即使这期间服务业比重有所提高，也很大程度是因为工业经济形势不好（据统计，2013年全市服务业比重也就是43.3%，远低于杭州的52.9%、深圳53.2%和青岛45.2%）。这与宁波港口城市特色和发展阶段有关，但还是说明产业结构存在问题。就是提出做大做强城市经济。就是要发展增量空间大的生产性服务业、现代生活性服务业和增加值率更高的先进制造业、战略性新兴产业。所以到“十三五”，这篇文章还得做，而且要做的以往好，比以往更有成效。应该更加关注以下几个方面：一是战略性新兴产业要在聚集的基础上实现突破发展。“十二五”我们提出发展八大战略新兴产业，且安排专项资金进行扶持，但成效不是很明显，据悉今年三季度增速在全省是倒数的，总体还没有形成集群、规划、龙头企业和国家级基地。“十三五”，应该把政策用在刀刃上，对八大产业进行梳理，在行业上更加聚焦，在行业产业链上也应有所侧重，尽快培育形成2-3个有特色、有亮点和规模的战略性新兴产业；二是要从更好服务工业转型升级的角度大力发展生产性服务业。宁波目前工业和服务业“两张皮”、港口和贸易“不对称”的特征比较明显，两者之间融合发展和相互支撑不够。“十三五”时期，要顺应制造业服务化的产业发展趋势，从宁波现有产业机构和市场需求出发，发展以生产性服务业为重点的现代服务业。我们服务业办也做了一个专题研究，提出发展重点发展贸易物流、电子商务、金融服务、科技服务、信息服务、商务中介、服务外包、节能环保服务等八大生产性服务业。三是要关注新业态和新模式的培育和发展。目前杭州在大力推信息经济和智慧经济，提出依托阿里巴巴这个龙头企业，打造“六大中心”。宁波也在积极探索一些新业态，比如北仑的贝发模式、市里提出的跨境电子商务和鄞州的服务外包产业等等。我们要认真研究宁波可以从哪些领域找到发展机遇。四是要完善现有产业调控方式。这将是国家“十三五”规划的一个重要导向，要慎用以往定向补助的调控方式，而更多发挥市场信号作用，营造激励企业创新的市场环境，更多地从补贴产业需求方、培育市场方面入手（比如重庆，在战略性新兴产业扶持方面，就改变了原有的财政资金直接补贴方式，而采用作为引导资金成立战略性新兴产业专项基金，充分发挥了市场资本的力量和信号的作用）。另外，在临港产业上，“十三五”还是会坚持“十二五”提出的择优发展思路。
（五）谋划好深入推进新型城市化，塑造城乡区域的新格局。新型城镇化是李克强总理执政以来提出的一个重要国家战略，其重要性这里不细讲。从市里来看，市委已经出了决定，把配套制度改革算起来，共8个方面32条任务。另外，前段时间，按照国家有关工作部署，我们一直在积极争取国家层面的综合试点，目前已初步纳入国家2个省份和62个试点地区中的之一，最终批下来应该没有什么问题。应该说，这是宁波近年争取的层次最高、红利最多的试点之一。所以，在“十三五”时期，重中之重是把市委确定的任务和试点工作落实到具体的举措上，促进城乡区域协调发展。一是要以主体功能区理念为指导，编制实施市域国土空间总体规划，强化对空间资源分类管理和利用管控，提高土地利用结构和效率。强化空间内涵，也将是“十三五”规划相对于以往规划的一个重要转变；二是抓好落实新型城镇化试点工作，具体包括农业转移人口市民化、投融资体制创新、城乡一体化和“多规融合”试点等。一旦国家批下来，市里就会制定实施方案。特别是农业转移人口市民化，中央已经出台户籍制度改革意见，宁波中心城区以外将要一概实施“零门槛”落户政策，这个重要背景在规划中要认真考虑；三是完善城乡基础设施体系。除传统的道路网、电网、水网、能源网之外，还要更加关注信息网、生态环保设施网的建设，这是我们现在的薄弱环节，也是国家“十三五”要主推的一个重点，已被国家发改委列为“七大领域工程”之一。
（六）谋划好保障和改善民生，促进社会治理体系和能力现代化。一是十八届三中全会《决定》明确提出，要推进国家治理体系和治理能力现代化，其中一项重要任务就是在保障和改善民生的基础上，创新社会治理模式，形成和谐包容新局面；二是宁波社会发展中出现了很多新的问题需要解决，比如人口老龄化问题（2013年全市老龄化程度达到20.5%，在全国居前列），比如大量外来农业人口市民化带来的公共服务供给压力问题，比如公共安全、社会矛盾、网络舆论等社会风险管控问题。因此，在“十三五”规划中，要把旧社会民生与新社会民生统筹起来考虑：旧社会民生领域，包括公共服务的优质均衡发展、创造就业缩小收入分配差距和健全城乡接轨的社会保障体系；新社会民生领域，主要包括现代社会治理体系建设、健全公共安全维护体系以及现代化城市社会管理机制建立问题。文化事业和产业，可结合各地实际，决定是否单独作为一项任务。
（七）谋划好生态文明建设，促进经济发展向绿色低碳转型。这是五年规划都会涉及的任务重点，但相对于“十二五”来讲，“十三五”面临的要求要更高、任务更加艰巨。因为一方面，党的十八大报告把生态文明建设摆上了战略高度，成为“五位一体”的重要内容；另一方面，这几年的环境确实在显著恶化，以前根本没有这么严重的雾霾天气，而且随着生活质量的提高，老百姓对此更加关注，甚至一定程度影响到重大项目的布局。比如镇海炼化乙烯时间、杭州垃圾焚烧厂事件。因此，在“十三五”规划谋划时，除以往讲的发展循环经济、提高资源利用效率、深入推进节能减排、加强环境整治和生态修复这些外，我们还要更多的关注三个方面：一是区域的生态空间安排和廊道建设问题，目前市规划局正在编制生态红线规划和生态廊道建设规划，这些在各地规划中都要落地；二是推进现有污染型产业特别是能源产业的清洁化生产，以及推动污染型生活方式的革命，从源头上治理生态环境问题，这可以和低碳产业、节能环保产业的发展有机结合起来；三是注重建立生态文明制度体系，包括排污权交易制度、生态补偿支付制度、差异化考核制度、资源有偿使用制度等。
（八）谋划好重点领域改革，进一步理顺政府市场社会之间关系。全面深化改革，毫无疑问是“十三五”时期发展的重要核心问题。市委已经出台决定，明确292项具体改革任务。所以，有些人认为《纲要》里可以不涉及这块内容了，事实上，不但没有减轻规划的任务，反而是对规划提出了更高要求。之所以这么讲，一方面，一直以来协调推进经济体制改革是发改委的重要职能之一，虽然市委《决定》对改革任务作为明确，但它考虑地比较周全，涵盖了方方面面，这就要求在规划中，要聚焦重点领域和关键环节上，提出更为操作性的举措；另一方面，发展规划里的“发展”二字，本身就蕴含了改革的内涵，现在很多发展任务的推进，到了不得不必须通过改革来推进的阶段，这要求在谋划战略重点时，始终贯穿改革，多用改革思维，多提创新举措，少打“常规拳”，多出“创新招”。从这个意义讲，“十三五”规划中关于改革的笔墨要增加，特别是在基本思路中，是否单独一篇，目前我们也在研究中。至于具体改革哪些重点领域，总的目的是更好发挥市场的作用、创造更加公平的竞争环境，特别是要在改革中进一步发挥好宁波民营经济这一优势。可以包括：一是推进政府职能转变，打造阳光高效服务性政府；二是深化经济体制改革，如国有企业改革、生态文明制度、财税管理制度等；三是要素配置市场制度改革，如统筹城乡土地市场、存量用地二次开发、技术成果交易市场等；四是民营经济发展体制机制，包括公共资源配置的市场化改革，以及原来主要靠政府投入的准经营性基础设施项目，通过创新融资建设模式，让民营企业也参与进来；五是科技创新制度，这个在“十三五”会有一个大的突破；六是社会治理体系和法治中国建设等。（宁波市发改委）
