当下如何发挥女村民代表作用的调查与思考

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海山乡为台州市玉环县的一个海岛乡镇，辖有9个行政村60个村民小组，总人口7515人。2011年，该乡共有选民6348人，其中女性选民3079人，共选出村民代表381人，其中女村民代表有142人，达到了新修订《组织法》要求村民代表中女性应达到1/3以上的要求。占到村民代表1/3以上的女村民代表在该乡村民自治过程中，以主人翁的意识介于干群之中，沟通村情民意，成为村级各项建设和村务活动的主要参与者，在农村三个文明建设中起着示范带头作用。

  一、海山乡女村民代表履职的基本情况

2015年8月至9月，海山乡妇联借“进万家门、访万家情、结万家亲”基层大走访大调研活动，对全乡142名女村民代表开展调查问卷活动，发放问卷142份，回收138份，回收率为97.18%。同时，通过座谈会、实地走访等方式，了解女村民代表在村级事务管理中的表现。根据浙江省妇联专门下发的《关于努力做好推进村妇代会干部进村两委工作的通知》的文件要求，要在换届选举中提高“两个百分比”，即：村两委女委员占比和村妇女代表占比。根据对海山乡这一届换届选举女性进村“两委”的有关统计数据显示，该乡村党组织有女性成员的行政村有4个，较上一届提高了100%；女村民代表人数为142个，上一届为116个，提高了22.42%。从担任村两委职务的情况看，女村民代表中有13人在村党支部或者村委会中任职，村妇代会主任9人全部进“两委”，比上届增加12.5%。根据女村民代表在履职过程中的情况来看，主要体现在三个方面：

一是在村级民主建设中起着骨干作用。 以海山乡的实际情况表明，因外出的人口占了很大的比重，组织召开村民会议难度很大。因此，通过召开户主代表大会或者村民代表会议来代替村民会议讨论村级重要事项成为了大部分村的首要选择。然而，海山乡的村民代表中大约有一半以上也外出务工或者事业繁忙，女村民代表的到会率高不高实际上已经影响到村民代表会议能否正常召开。

二是在沟通村情民意中起着纽带作用。 经过参与到村务活动中，使得女村民代表相比较于其他村民更能了解形势和政策，更能体会其他村干部的工作思路和工作甘苦。同时，因为妇女在被推选为村民代表之后，成为了她们参政议政的重要渠道，她们成为了广大村民尤其是妇女的代言人，决定了她们可以发挥承上启下的作用。通过发挥她们的作用，一些问题更容易迎刃而解，一些事情也容易事半功倍，有助于形成干群之间双向交流和沟通的良性循环。

三是在村务政务管理中起着示范作用。 能被推选为女村民代表的，一般是各组（队）素质相对较高的妇女，她们在个人文化素质、家庭关系处理、邻里关系处理、创业就业能力等方面，一定有某一方面表现的比较突出。因此，在妇女甚至一般的男性村民代表中，她们就具有较强的影响力和号召力，她们的行为取向也会影响到广大村民的行为取向，进而影响到村里各项工作的开展。在村级各项建设和村务各类活动中，她们逐渐适应和投入角色，一言一行具有示范作用。

二、   海山乡女村民代表履职存在的问题

通过对调查问卷、走访记录的收集和整理，发现目前海山乡的女村民代表在履职过程中存在三方面的问题：

一是年龄普遍较大，接受速度慢 。根据对调查对象年龄结构的梳理发现，主要集中在40-50岁，占到了42.25%。其中，60岁以上还有13人。此外，30岁以下的有3人，30-40岁的有22人， 50-60岁的有44人，全乡女村民代表的平均年龄为47岁，年龄集中于40-50岁，达到42.25%（见图一）。年龄普遍较大使得许多农村的妇女代表在履职的过程中表现出对新生事物接受较慢。如2015年农村股份制改革和村民自治章程的修订等工作，由于对这些工作缺乏了解，特别是股份制改革工作中出现的新提法、新问题，根本不知道实质意义，在召开村民代表会议的时候，经常会出现言不由意、人云我云，或者干脆就不发表意见以沉默代替同意的情况，在履职的过程中，充当“票头”的角色远远超过担任“代表”的身份。

图一:海山乡女村民代表年龄结构分布图

二是学历普遍较低，综合素质差。 该乡女村民代表中，大专以上的占2.81%，高中的占12.68%，初中占28.87%，小学占占比最高，达到50.7%，还有4.93%为文盲。文化程度也决定了妇女代表的综合素质和履职能力整体偏低，在村民民主自治中的作用也大打折扣。根据对受访妇女代表的走访了解到，突出表现为以下两种情况：一是“无为”。一些村民代表思想因循守旧，习惯于上边咋说我咋干，对村务漠不关心、不懂得如何履行自己的民主权利。根据问卷分析显示，针对不愿意参加村民代表大会原因的调查中，有29.09%的女村民代表认为“会议只是形式，没什么意义”，更有27.27%的人员认为会议开不开都一样，思想上对村民代表大会的认识度和重视度都不够（见表一）。二是“过为”。一些村民代表过分强调自己是民选代表，对村民自治的涵义认识偏面，认为自己的权力是村里最大的，只讲民主，不讲法制，只要自治，不要组织领导，行为处事有点“无法无天”。

表一：对不愿意参加村民代表大会原因的调查

三是传统观念束缚，参政阻碍多 。在农村，对村级党支部和村委会换届，广大村民认为是顺理成章的事，但对女性代表占总村民三分之一以上的数字比例比较敏感，大部分村群众和部分乡村干部认为女性占比太高，不利于日常工作的开展，不符合实际情况。根据对9个村村两委班子走访调查了解到，绝大多数的村两委成员认为，妇女代表在一些涉及村民的重大利益事项上，如何议事，议哪些事项，如何参加决策，存在知识参加村民代表会议走个形式过过场的现象，并没有真正发挥决策职能。同时，由女村民代表提出并被纳入议程的议案很少，女村民代表只作为活动方参与会议，处于信息不对称状态下的被动地位，影响了女村民代表参与决策管理的主动性和积极性的发挥。

    三、原因分析

    存在上述问题的原因主要有以下三个方面：

一是从主观方面而言，主要是思想认识不到位。 根据对调查的对象进行分析，绝大部分的乡村干部对村民代表教育管理缺乏应有的正确认识，更别说对女村民代表了。综观海山乡女村民代表的整体情况，年龄、学历、经济地位等都不高。她们整体素质导致在社会生活中不会受到重视，不会拥有话语权。同时，有部分女村民代表对于自己如何被推选为村民代表也是一知半解，对自己的地位、作用也缺乏正确认识，认为“当代表容易得罪村干部和群众，没啥意思。”认识不到位必定带来工作中的种种问题。

二是从客观方面来讲，社会环境对女权不够认同。 整个社会虽然对女性在社会影响力的预判和评估上提升了很多，但社会性别平等的意识并未充分纳入主流。在传统观念中，大部分农村居民认为“女人就会碍事，女人能懂什么”的观点还是比较盛行。同时，以血缘、姓氏、家族关系为纽带聚居是农村的一大特点，这就决定了在农村治理中存在着较强的宗族和宗族势力的影响。根据调查问卷对影响农村民主选举主要因素的分析中，有28.18%的女村民代表认为受到宗族势力的影响（见表二）。囿于利益的驱动，一些村往往出现宗族、宗派势力操纵、干扰女村民代表的现象。一部分女村民代表碍于宗族、宗派的势力影响，往往成为某一宗族宗派的利益代言人。自己参政的主观能动性就会受到很大的挫伤。此外，被推选为女村民代表的人员中，受到交通、误工等因素的影响，履职的积极性相比较在岛内的女村民代表又会表现的低一些。

表二：对认为影响农村民主选举主要因素的调查

三是从制度设置上讲，主要是缺乏刚性政策与制度的保障。 现行法律、法规的不完善以及配套制度的不健全与规范化教育管理村民代表的要求不适应。我国的《选举法》、《中国妇女发展纲要》、《妇女权益保障法》、《村民委员会组织法》和《浙江省实施<村居委会组织法>办法》等法律的有关规定过于原则，缺乏可操作性，突出的问题主要有：只是作出了相关机构中应当有一定比例的女性代表、要进一步提高妇女代表的比例、多配置一定数量的女性等相对模糊的规定，这些规定在日后的执行过程中极易被消极解读甚至扭曲变形。这在基层操作中带来了很大的难度。

四、思考与建议

针对海山乡女村民代表在履职过程中表现出来的问题，我们认为应从以下四项机制建设着手加以解决。

一是建立健全推选机制，形成合理的推选办法。 女村民代表在整个村民代表队伍中的占比达到1/3以上，通过出台村规民约建立合理的推选办法，以提高优秀女村民代表的推选率是必要的举措。这里我们认为有两个问题急需解决：首先，女村民代表的任职资格的认定问题，即怎么样的人才能当选为女村民代表，针对目前代表“年龄偏大、文化水平较低”，我们认为应当对女村民代表的年龄、文化程序、职业、政治面貌等方面提出适当要求，尽量做到人员结构合理。比如：在女性村民代表的候选人推荐中，35周岁以下年轻人至少应占到30%，高中（中专）以上占到20%，经济女能人占到20%。其次，代表产生的程序问题，也就是通过什么方式产生女村民代表，我们认为根据目前实际情况，各村在选举村民代表时，要广泛发扬民主，经充分酝酿、民主协商，由村民直接选举，在得票过半数方能当选的基础上，

二是建立健全教育机制，形成正确的行为导向。 从现实情况来看，女村民代表出现一些“无为”行为和她们缺乏正确的认识是分不开的。因此，只有对女村民代表给予最基础的、最基本的教育培训，才能使其掌握村民代表应具备的基本常识，也才能使其具备基本的参政议政能力，因此要把村民代表的教育培训纳入基层组织建设的重要工作内容。我们认为应以街道（乡镇）为单位，有组织有计划地对女村民代表进行比较系统的教育培训，培训工作由街道（乡镇）人大、组织、民政、妇联统一制定计划具体实施，教育培训可以分上岗培训、理论学习、业务知识等不同内容。总之，通过教育培训，使女村民代表在履职过程中能够不断掌握党的方针政策和各种法律法规。以海山乡为例，从2014年以来，该乡每年组织一次女村民代表的轮训学习会，我们认为这样的学习次数可以更多，内容可以更丰富。

三是建立健全交流机制，激发代表的履职活力 。以海山乡女村民代表为例，长期呆在海岛上，在村民自治过程中的表现难免受到传统农民思想的束缚，为切实提高女村民代表作用的有效发挥和工作开展，我们认为应健全两个方面的交流和合作机制。一方面，是组织一些活动，比如女村民代表联谊会、女村民代表交流会、巾帼志愿行动等形式，密切海山乡各村女村民代表之间的联系，加强好经验好方法上的交流及情感上的沟通，扩大视野和交往面，着力整合好的社会资源，共同为他们参政议政创造良好的社会环境。另一方面，是加强与海山乡以外的其他街道（乡镇）女村民代表的结对联系，通过陆地上思想比较超前，履职比较活跃的女村民代表对她们行驶职权进行指导和帮助，切实提升她们在民主决策、民主管理、民主监督中的作用。

四是建立健全监督机制，约束代表履职作为。 现行的法律法规没有制定对女村民代表的约束条文，这其实是法律制度建设的一大漏洞。我们认为，应该从以下两方面对村民代表加以约束：首先，要完善各项考核机制，建立女村民代表的述职评议制度，对具有同等资格、能力和业绩的条件下，优先考虑女村民代表的培训、征聘和提升，每年对女村民代表进行年底述职，由全体党员、村委会成员、村民小组组长以及一定例的户主代表组成评议组，挑选一些熟悉农村工作、热心农村事业，思想好、作风正、有文化的女代表推进村入党对象和后备干部进行培养。对履行职责不尽责的代表要进行批评教育，公开评议结果，接受村民监督。通过述职评议，促进广大女村民代表增强代表意识，提高自身素质，真正起到代表的作用，体现群众的意愿。其次，要建立女村民代表的罢免制度，在对女村民代表的罢免问题上，是我们法律上的一个空白。我们认为，应当结合每年对代表进行年度评议的工作，对确实素质低、工作不力，不能履行代表职责的，甚至有违法乱纪委为的村民代表要通过法定的程序罢免其代表资格，疏通村民代表的退出机制，增强整支村民代表队伍的活力。

加强女村民代表队伍建设是一个新的课题，还有许多深层次问题需要探讨研究。研究这个问题是因为这支队伍建设得如何将直接影响到村党组织为领导核心的村级组织建设的成败。我们认为各级党委组织部门应该从加强党领导村民自治的高度看待这个课题，组织、调动各方面力量，从理论到实践解决好这支队伍的建设问题，这也是本文的“抛砖引玉”之意。