大数据时代与行政权力运行机制转型

            英国学者维克托·迈尔－舍恩伯格在《大数据时代》一书中提出“大数据是人们获得新的认知，创造新的价值的源泉；大数据还是改变市场、组织机构，以及政府与公民关系的方法”。［1］大数据时代的来临，在深刻改变商业模式的同时，也在深刻改变政府管理模式和重塑政府与公民之间的关系。2014年9月1日，欧盟行政法研究网发布了由来自德国、法国、意大利、英国等国家公法学者历经五年完成的《欧盟示范行政程序法》，在这个法典中，与欧洲大陆国家已有的行政程序法典相比较，其内容发生了较大变化，变化之一就是增加了与政府大数据有关的新内容，涉及行政机关信息的标准化、规范化，不同机关之间信息的共享，以及机关信息的开放使用。中国的互联网网民人数目前已经达到6.5亿，全国一半的人口每天都在通过互联网安排自己的工作和生活，党的十八届五中全会提出实施“互联网＋”行动计划与国家大数据战略，随着这一战略实施的推进，互联网对经济、社会生活的覆盖将会进一步加速扩大。中国亦需要完善行政程序立法，对行政权力的内部运行机制与外部运行机制进行调整，推动结构性的变革，以回应大数据时代对政府公共管理的要求，重构行政内部机关之间关系和政府与公民之间的外部关系。

一、政府的角色定位需要由实体利益的分配者转变为

新旧利益博弈的正当程序制度供给者

互联网在深刻改变商业模式与人们行为模式的同时在重构社会利益格局，新旧利益正在这个时代发生激烈碰撞，面对互联网与大数据带来的新旧利益激烈碰撞，我们首先需要思考政府在其中扮演何种角色？互联网对旧的产业格局、商业模式已然形成巨大冲击，面对新旧利益的激烈冲突，在市场发挥配置资源的主要作用定位下，政府的主要任务不应是充当新的利益格局的实体配置者，而主要是为新旧利益提供公平博弈的制度渠道。在利益多元分化的社会中，利益如何分配才符合实体正义缺乏客观标准，因为人人都对正义有自己的标准，公共政策的制定很难找到一个令所有人都满意的方案。这种情况下，如何确定最终结果的合法性与正当性？罗尔斯的程序正义理论为我们解决这一问题提供了一种可行的观察视角，罗尔斯认为在此种场景中，应当发挥纯粹程序正义的作用，即通过过程的正当性赋予结果合法性与正当性，反过来，结果的合法性与正当性高度依赖过程的正当性。利益分配的过程越公开、讨论越充分，最终分配结果的可接受度就越高。

如果我们认可接受罗尔斯的纯粹程序正义理论，政府的角色定位就需要转变。政府与其保留传统的实体利益分配者的角色，延续旧有过程封闭、结果单向输出的行政意志支配决策模式，不如作为新旧利益公平博弈的制度供给者，通过过程透明、利益代表充分参与的以理性、平等对话为基础的公共意志形成模式作出最终决策。让大数据时代冲击下的新旧利益群体都能够有正式制度渠道表达自己的利益诉求，进而在不同利益群体之间展开公开、充分的讨论与沟通，稀释争议，寻求更多共识，最终形成新的利益分配格局，这不应是政府规定出来的，而是各种利益群体商谈、协商、博弈的结果，是商谈出来的。要实现政府这一新的角色定位，路径上需要完善行政程序立法，制定《行政程序法》，对政府如何实现这一新角色作出程序制度安排。

二、大数据要整体、不要抽样的特征需要行政权力运行系统

在内部突破碎片化的部门执法格局，消除不同部门之间的隐性壁垒，

加强行政权力运行系统的整合与协力

部门碎片化是我国行政体制面临的最大问题。部门碎片化体现在政府信息领域就是部门各自为政，形成一个个信息孤岛。部门之间信息采集标准不统一，信息不流动、不共享，有时不同部门关于同一事项发布的信息还不一致，互相矛盾。正是部门之间的信息壁垒造成“证明你妈是你妈”类似可笑可叹的事情不时发生，人们为了得到一个证明就需要到其他行政机关开具多个证明。这种现象在互联网已经深刻嵌入经济、社会之中的今天依然存在，需要深刻反思。

大数据时代的特征之一是要整体、不要抽样，信息完整呈现的技术障碍已经不再存在，问题出在过于碎片化的执法体制及由此带来的相对封闭的行政权力运行机制。大数据发展的障碍在于政府数据的流动性与可获取性，要实施“互联网＋”行动计划和国家大数据战略，必须首先打破机关之间的隐性壁垒，立足行政整体性原则，在政府信息采集规范化、标准化基础上，加强不同行政部门之间的协作与合力，实现信息的流动与分享。如在社会信用体系的建构中，分散在工商、税务、质监、民政、公安等不同部门的关于企业信用、个人信用的信息需要整合至统一的信用信息平台，这就对部门信息采集的规范化、标准化，进而对信息能够真正做到共享，提出规范要求，将极大缩短企业经济活动周期、降低成本，减轻人们到行政机关办事的负担。

碎片化的行政体制历经多次机构改革都没有能够真正解决问题，一提体制改革似乎就很容易陷入僵局，大数据时代的来临在对碎片化的部门执法体制带来强烈冲击的同时，也为我们从中突围提供了难得的机遇。大数据时代为解决问题提供了另一个思路，即可以利用大数据整合公共管理信息的优势，着力于加强机关之间的信息的流通与共享来更好实现行政一体化的整合与协力。一方面需要部门在观念上突破部门思维，形成大数据整体思维，让分散在不同部门的碎片化信息整合成完整的大数据；另一方面路径上则需要完善行政程序立法，制定《行政程序法》，如《欧盟示范行政程序法》那样，对行政机关信息收集的规范化、标准化，以及信息共享，作出相应制度安排。

三、大数据所具有的潜在巨大创新价值需要政府将其掌握的

海量政府信息开放给社会使用，行政权力外部运行机制需要更加

透明、公开，并更具开放性，实现政府管理向公共治理转型

第一，政府需要更为透明、开放。因某一目的而收集的数据，可能为社会基于多种目的而加以利用，数据所有的可能用途构成数据的价值。数据的价值是一个变量，不同的人和组织可以基于不同目的来使用这些数据，使用的人越多，数据价值就越大，大数据因为开放将具有潜在的巨大创新价值。政府是最重要的数据采集者，在履职过程中制作和获取了海量信息，政府掌握的海量数据如果不向社会开放，花费很大成本建立起来的数据库所能发挥的价值就很有限，因此，必须让数据发声，以实现其价值最大化，最终推动经济、社会的创新发展。从公开政府走向开放政府，正在全球范围成为一种趋势。迄今，政府开放数据运动在世界范围仍方兴未艾，越来越多的国家加入其中开放了自己的政府大数据。我国《政府信息公开条例》自2008年5月1日开始实施，目前国办正在研究起草修改《政府信息公开条例》，如何在公开政府的基础上走向开放政府，应当是修改条例要解决的一个重要问题。因为“互联网＋”行动计划与国家大数据战略的实施，需要建立在政府信息充分公开基础之上，如果公民、法人和其他组织不享有充分的知情权，获取政府信息时存在很多这样那样的困难，政府数据难以为社会充分使用，其价值将是有限的。

第二，在开放政府数据基础上，实现政府管理向公共治理转型。随着经济、社会的快速发展，很多公共事务仅仅依靠政府之力已很难解决，需要公众的广泛参与，如城市规划发展、环境污染治理、城市交通拥堵治理等“城市病”需要举社会之全力方能解决。大数据无疑为公众参与公共事务治理提供了技术支撑，人们可以很便捷通过互联网来提出意见，了解他人提出的意见，人们也可以很便捷获得足够的信息，对公共事务的有效治理贡献智慧和提出自己的利益诉求。从世界范围来看，各国莫不在积极将大数据应用于公共事务治理之中。在我国，北京、上海、广州等大城市也开始尝试利用大数据让市民参与到城市公共事务治理中来。

透明、开放、参与的政府权力运行机制是对传统行政权力运行机制的一次结构性变革，改变了传统政府一元主体支配、民众无条件服从的管理模式，实现公共事务的多元主体共同治理。政府与公民之间不再是支配与服从的一元结构，代之以政府与公众展开对话、协商、沟通的二元结构。互联网的普及与大数据的出现，为公开、参与等正当程序价值的实际操作提供了极为便捷、经济的条件，可以说为参与式行政民主的践行扫清了技术障碍。正如美国学者罗伯特·达尔所说的那样，人类不民主的历史远远长于民主的历史，民主只有在寻找到实现民主的条件之时才能生存，而互联网与大数据可以说为行政民主的实现提供了得天独厚的条件，作与不作，成为价值层面的问题。

作者：王万华

来源：《国家行政学院学报》