【一线声音】综合行政执法需要被重新认识

　　近年来，说起“城管”，名声并不是很好。电影《老炮儿》中有一个片段：无照经营者被城管没收了工具，一急之下就砸了执法车的尾灯，而因此被惹怒的执法人员顺手掌掴了灯罩儿……城管与摊贩的矛盾越来越多地被曝光、议论，《老炮儿》中的城管就是很多人眼中的城管形象。
　　放眼浙江省义乌市，也有这样一支队伍，虽然走在全国综合行政执法改革的前列，摘了“城管”的名头，但依然和老百姓印象中的“城管”有着千丝万缕的关系。这样的一支队伍，究竟在城市中发挥着怎样的作用？他们，又是怎样的一个群体？
　　 城管的“前世今生”
　　城管并不是从天而降，不是舶来品也不是新创发。有人考证周代就有城管，《庄子.知北游》记载，“正获之问于监市履狶也，每下愈况。”此中的“监市”就是城管的先驱。唐代城市规模扩大，《旧唐书》记载“监市践于衙，理市治序。”从中可以看出，“监市”的主要职能就是治理城市秩序，与当今的城管如出一辙。随着城市快速发展，人口不断增加，一系列治理难题日益突出，摊贩占道、广告横飞、交通乱序等一系列问题制约着城市的健康发展，需要有一支队伍，应对这些难题。
　　现代的城管执法雏形起源于广州，1997年，国务院批准地方“综合执法”，成立了第一支城管队伍。部门职能界限模糊，多头执法、交叉执法、重复执法，是多年来行政执法体制存在的一个顽症。当初探索城管执法体制改革，实行相对集中处罚权制度，其目的就是要解决在城市管理执法中存在的上述问题，从体制上避免“八个大盖帽管不住一顶破草帽”的现象。
　　综合执法权，始于1996年《行政处罚法》确立的“相对集中行政处罚权”。该法规定了“省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”，这是我国城管队伍建立的基本法律依据。国务院2002年发布了《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，授权省、自治区、直辖市政府批准决定在本行政区域内开展相对集中行政处罚权工作。该文下发以后，我国城市管理领域的相对集中行政处罚权制度在全国全面铺开。
　　 破土而出的综合执法“义乌模式”
　　对义乌而言，“城管”的书面称谓止于2004年。2004年12月28日，义乌市综合行政执法局正式挂牌成立，这是浙江省唯一一家经省政府批复成立的县级综合行政执法机构。2009年6月，在五年试点成效的基础上，浙江省政府正式批复在义乌开展深化综合行政执法试点工作。目前，义乌市综合行政执法局内设办公室、政治处、法制科、督查科、综合业务科、行政审批科、环境卫生科等7个科室，下设直属大队和14个属地大队。
　　 综合行政执法究竟管什么？
　　很多人认为综合执法就是管理街头摊贩的，对他们执法的印象定格在扣押小贩三轮车、抢小贩秤的场景中。其实，这是一个“管”的很多的队伍，有人调侃，这群人“上管天，下管地，中间还要管空气”。目前，义乌市综合行政执法局在全市范围内集中行使包括市容环卫、市政管理、园林绿化、规划管理、建设、水务、渔业、农业、环保、工商、交通、卫生等方面法律、法规、规章规定的全部或部分的行政处罚权和与之相关的监督检查权，集中行使23个部门的2163项行政处罚及相关的行政强制、监督检查职能。有执法队员笑言自己是“杂家”，流动摊贩、乱停乱放要管，违法建筑要拆，假农药、黑摩的要打击，而且不能顾此失彼。
　　来看义乌市综合行政执法局2016年的一组数据：全局共办结一般程序案件8456件，同比增长5.8％；拆除各类违法建筑87.8万平方米，同比增长30.2％；查扣渣土车734辆次，同比增长56.1％；办理建筑垃圾类案件946起，同比增长16.4％；施划停车泊位7000余个；拆除各类广告4.74万块。枯燥的数据背后，是600多名综合行政执法人的辛勤付出。
　　 行走在风口浪尖的“执法之惑”
　　义乌综合行政执法队伍成立不过十余年，队伍的平均年龄达39.8岁，从年龄结构而言，处于“成年型”状态，对整个执法工作较为有利。在他们中，有不少是部队的转业干部。王奕良，就是其中的一名。
　　王奕良是义乌综合行政执法局稠城大队四中队中队长，当了十年的兵，最自豪的就是“军民鱼水情”，他们就是百姓心中“最可爱的人”。可到了执法局，却成了遭人恨的角色，这其中的落差，让王奕良琢磨了很久。“干我们这行的，处理违法行为应当铁面无私，但是面对违法当事人，时常比你年纪大或是身处弱势的群体时，总不能只来硬的。”
　　王奕良管辖的是义乌绣湖社区，2016年4月份的一天，王奕良在参加工人西路一侧屋顶违章的拆除工作中，面对一名60余岁的女承租户始终不肯配合执法工作，王奕良没有强制执行，而是一直耐心的向她讲解政策法规，但让大家没想到的是，情绪失控的承租户突然拿起一只装满尿的尿桶泼向执法人员，王奕良躲避不及，被泼的满身都是。当事人傻了眼，深怕执法队员惩罚，跪下来哭。王奕良赶紧走上前扶起当事人，非但没有指责她，反而安慰她没有关系，然后又耐心地做起了她的思想工作，动之以情、晓之以理。最终，当事人认识到了自身的错误，同意拆除工作，并拿出一百元钱赔礼道歉。王奕良断然拒绝了。“只要配合执法工作，就是对我们最大的鼓励！”
　　没有周末假期，不分白天晚上，家里的事基本顾不上，这是大多数综合行政执法人的工作状态：忙！
　　老百姓还有一个误区，很多人认为执法人员暂扣的物品可以随意占为己有。执法队员老朱的朋友曾讥笑他：“你们吃水果还需要钱？整条街都是你管的。”对此，老朱很无奈：对于依法执法过程中暂扣的物品，都是要一一登记并入库的，不是说谁扣的东西就归谁了。
　　执法工作存在典型的反复性，“苦、累、难、烦”的特点明显，社会普遍带着有色眼镜看待执法工作。而当执法工作中起冲突时，围观群众总是一边倒地站在看似“弱势群体”的被执法对象一边，往往遭受暴力的，却是执法队员。
　　3月3日上午10点许，义乌执法局稠江大队执法队员巡查至官清畈家具市场附近，发现聚集着大量的无证摊贩，执法队员当即上前执法，在依法查处过程中，两名摊贩不但拒不配合，还辱骂、殴打执法人员，导致一名执法队员上唇贯通伤，头面部软组织挫伤，胸壁软组织挫伤，住进了医院。然而，这样的暴力抗法情况并不是少数。
　　“动不动就说城管打人，实际上都是我们被打。”一名执法队员说道。2016年7月11日上午，执法人员巡查发现一辆电动三轮车摆设卖手抓饼的摊点。中队长吕俊锋出示证件并劝导他们去大陈镇政府划定的区域摆摊，但当事人拒绝并且态度强硬。在队员开具《扣押（查封）决定书》时，女摊主情绪突然失控，从电动三轮车上拿出一把长约20cm的小刀，意图对执法人员进行人身攻击。中队长马上上前夺下了女摊主手中的小刀。女摊主一边对执法人员进行拳打脚踢，一边大喊：“我还要拿菜刀砍死你们！”然后真的去附近的一个地下室拿了一把菜刀。为了避免发生暴力冲突，队员立刻拨打了报警电话。中队长吕俊锋说：“很多人认为对待街头摊贩，执法完全可以采取批评教育的方式。但实际上，没有一个摊贩经过教育就不摆摊了。如果事事劝导就有效果，就不需要执法了。”干着吃力不讨好甚至有危险的活，却不被百姓理解，执法人员的心里有点苦。
　　 “雇员”取代协管员待遇改善
　　执法力量不足是个普遍现象，在不违反法律规定的前提下，引入其他社会力量协助执法工作，成为不少城市的默认选择。2008年11月1日起生效的住建部《城镇市容环境卫生劳动定额》中规定“市容环境卫生监察、执法人员的定员数按城市人口的万分之三至万分之五”配备。“协管员”这份职业，就在这个背景下应运而生。
　　“做的是吃力不讨好的工作，却拿着不高的薪水。他们很不容易。”谈起协管，在编执法人员并没有任何的轻视。目前，义乌市综合行政执法局共有雇员252人，他们，是执法队伍中不可或缺的力量。不过，与正式队员不同，协管员并不能真正执法，出动时要由两个正式队员带领，协管员只能参与辅助性工作。“除去五险一金，以前每月发到手1200元左右，今年1月份好像领到了2060元。”黄洪卫从2012年起一直在义乌执法局佛堂大队当协管员，对他来说，上这个班图的不是多少工资，而是让自己变得充实。
　　与收入不相称的，是常年超负荷运转的工作状态。以执法局稠城大队为例，协管员为6天工作制，通宵班时不安排调休，如果轮到有通宵班时，就需要一周上7天班，而每名协管员轮到通宵班的频率基本上为一个月两次。在这样的工作强度下，队员还需要24小时待命。无论当下是在吃饭还是休息，只要接到举报电话或者上级任务，都需要立即执行。2016年义乌开展国家卫生城市复审期间，协管员跟着队员连续“白+黑”以月为单位连轴转，为了不影响工作，带病上班的队员不在少数。
　　工作压力大、薪酬水平低、社会不理解，从现实情况看，这些因素也导致了这部分人员的流动性很大。但也有人一干就是十多年。比如说傅家珍，2007年大学毕业后就进了义乌执法局江东大队，在办公室负责举报信访和仓库管理。这么多年过去了，如今“小傅”已被人家喊成了“老傅”。“刚毕业，就想找个地方历练一下。”这是她进执法局的初衷，不想做着做着就爱上这份职业了，“很多东西不能用钱来衡量，自己感到开心就行。”
　　傅家珍谈及这样一件事：之前有位老奶奶打电话投诉说，隔壁理发店声音比较响，影响自己休息。老人言语很激动，一个劲儿地要求执法队员去管管。放下电话后，傅家珍马上向相关队员反映情况，对方也立即去现场进行了处理。没想到第二天老人又打电话来了，一个劲儿地表示谢意。虽然事情很普通，但那一刻傅家珍被感动到了，“从没想过，在这里工作还会如此被外界肯定，这种感觉让人超有获得感，很开心。”
　　相信对大多数雇员来说，除了提高薪酬待遇外，他们更希望能得到社会各界的认可和尊重。
　　 综合执法迎来“春天”
　　试验、磨合了20年的中国城管制度，正处于重新被审视的十字路口。社会不认可、自我认同感又不强，这样的情况成为综合执法前进路上的羁绊。然而如今，改变这一现状的历史机遇已经出现。
　　2015年12月底，中共中央、国务院印发《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》，明确主管部门是住房和城乡建设部，2017年底，将实现市县级政府城管机构综合设置。
　　李克强总理在今年1月11日的国务院常务会议上强调，“要建设一支管理精细化、执法规范化、服务人性化的城管队伍，更好体现执法的统一性、权威性，避免简单粗暴任性执法。” 2月16日，住建部、财政部正式公布统一的城市管理执法制式服装和标志标识，年底前将实现全国执法制式服装和标志标识统一，由此推进规范文明执法，更好地为城市发展和民生服务。
　　“执法队伍统一制式服装，不仅涉及体制机制方法改革问题，还是行政执法文化建设的时代要求，关乎新时期执法队伍的精气神。对外是树立形象，增强社会理解，对内是完善队伍，增强自我认同。”义乌综合行政执法局局长王俊庆说道。
　　市容管理、文明创建、“三改一拆”、顽疾整治，助推浙中生态廊道等“三大廊道”建设……这些都是义乌综合行政执法局今年要做的重点工作，为完成目标任务全体执法人唯有撸起袖子加油干。
　　2017年，对综合执法来说，既是机遇，也是挑战。我们坚信，综合行政执法正走进一个明媚的“春天”。（省综合行政执法指导局 供稿 本站编辑 林文芳）