重整河山再出发——浙江省台州市全域土地整治调查纪略

迈步高质量发展，土地资源难题升级。

身处长期粗放增长造成低效化利用的国土空间，面对发展需求与资源匮乏的尖锐矛盾，中国民营经济的重要发祥地——浙江省台州市正积极探索破题之道。

“再创民营经济新辉煌，土地到底如何用？”2018年年初，台州市市委书记陈奕君在党代会报告中吹响集结号：“启动全域土地综合整治，推动土地要素高质量供给。”

“重整河山再出发。”台州市代市长张晓强说，全域整治正在释放多重红利，保障发展、转型升级、乡村振兴等诸多愿景渐次落地。

生态县的“新风景”

全域土地整治为统筹山水林田湖草系统治理搭建了载体，探索出一条以绿色发展推动乡村振兴的有效途径

“龙楼凤阙不肯住，飞腾直欲天台去。”千年前，诗仙李白为天台写下了传世的广告词。自然眷顾给予神秀山水，祖先垂爱积淀厚重文化。近年来，国家级生态县天台县在守护绿水青山中，获得了金山银山。

绿色发展之路上，天台也有不少烦恼。天台县县长潘军明说，天台县山多地少，全县近60％村庄、2100多个农居点位于山区，3万多户居民住在偏远山区。山里生活难，人口大量外出，很多村子成了“空心村”、“老人村”甚至“一个人的村庄”。据统计，全县山区村3.1万亩建设用地大部分被闲置。

2003年9月，时任浙江省省委书记的习近平专程到天台考察下山移民工作，并作出重要指示：“把这个扶贫的重点抓好，亮点抓好。”

15年来，天台政府将下山移民作为精准脱贫的攻坚战，全县累计移民安置4.5万人。以户为单位的搬迁模式下，多户村民常常抽签“抢”一个下山指标，大批山民只能焦急地排队等待。

从天台县城出发，沿着蜿蜒曲折的山道驱车近一个小时，记者来到了国家一级水源保护地——黄龙水库源头所在的石梁镇金顺村。金顺村户籍人口一千多，常住村民却不到200人。村支部书记周祖田告诉记者，早在2015年，村里就打了整村搬迁的申请报告。

“金顺村虽交通方便，但离县城较远，生活很不方便，小孩上学要走二十多里山路，老人买药、打瓶酱油也要走十几里山路……”报告结尾处，全村村民代表签名和一连串的红手印，诉说着村民们的热切期盼。

“等米下锅”般焦急的，不仅是山民。据潘军明介绍，天台新增建设用地指标逐年减少，年均缺口1500多亩。

一边是发展空间告急，另一边是资源沉睡。眼光向内挖掘存量，成了天台的必然选择。2018年，天台县开始实施全域土地综合整治，计划用三年时间搬迁150个自然村、1万户、3万人，复垦宅基地3000亩，获取建设用地增减挂钩指标3000亩。又一次签名按手印后，大家的愿望终于成真。

“移民移不移，移了就嫁你。”40岁的村主任范从讲说，从前旁人介绍对象时，女方第一个问题就是城里有没有房。

按照天台的搬迁政策，范从讲以15万元的成本价，在被称为“城市客厅”的县城繁华地段福溪安置区有了一套100平方米、市价100万元的房子。这笔财产性收入，让他告别了多年的单身生活，喜事将近。

——村民自愿，才搬得出。尽管搬出大山是绝大部分山民的心愿，但也有个别家庭故土难离。在阿根廷青奥会上拿了冠军的范心怡，祖籍金顺村。这次搬迁，范家人特意从外地赶回来，签了搬迁协议。范家的故事成了镇村干部们做思想工作的最佳案例。“还在这深山里生活，子孙后代的前程都将被耽误。”眼前活生生的事例，让犹豫的几户人家彻底打消疑虑。

——政策优惠，才搬得起。针对山区房屋破、乱、差、旧，天台县遵循民主决策，制定村规民约，简化操作流程和计算方法，村民们说，“掐着手指也能算出自家补助”。

——下山后住哪儿，移民最关心。天台县在城市中心、园区周边、交通要道、医院学校附近的金贵地段兴建安置区，方便农民转型就业、安居乐业。

“移民下山后，山区将开展生态修复工程和‘田水路林村’全要素综合治理。在耕地连片、质量提升基础上，加速农业产业升级。获得的用地指标，将有效保障高质量发展需求。”潘军明总结道。

开展全域土地整治，为统筹山水林田湖草系统治理从理念到行动搭建了工程载体，探索出一条以绿色发展推动乡村振兴的有效途径。

山更秀、水更清、产业更兴、民众更富，这正是全域整治带来的“新风景”。

百强县的“新比拼”

增量缩紧的时代背景下，以全域整治盘活存量土地资源，转型升级得到空间

在中国百强县排行榜上名列前茅的温岭市，是民营经济的先发之地。

温岭市市委书记徐仁标坦言，实施全域土地整治的初衷，是为了解决农民居住、改善村居环境。

2017年，温岭市启动农民建房三年行动，以解决全市830个村的农民建房问题。土地“户户有份”、公共设施齐全的现代化美丽新农村不断得以建设，让温岭初尝土地整治盘活存量的甜头。

“从专项整治到实施全域综合整治，在增量紧缩的时代背景下，只有转变土地利用方式，才能从根上转变产业和经济发展方式。”徐仁标介绍，经过几代人的打拼，温岭生产的水泵电机占全国总产销量的60%、鞋帽服饰年产值超过300亿元，再加上汽摩配件、机床塑料等传统产业，撑起了温岭的雄厚“家底”。

高速发展的背后，民营企业“低小散”、环境“脏乱差”、安全隐患突出、社会治理复杂等一系列问题，桎梏着产业的转型升级，也是温岭二次腾飞的最大羁绊。

徐仁标坦言，以往对传统产业的整治，大多从环境、安全入手，力度不小，可屡整治屡反复。同时，尽管温岭建设用地占比很高，但碎片化、无序化、低效化的利用，连基础设施都无法保障。     

“20多年没批准过村民建房，要修条横贯村东西、连通城市主干道的道路，谋划了十多年也修不成，环境、发展就更别提了。”被称为“中国鞋材之乡”的横峰街道，聚集了大大小小4800多家鞋企，街道副主任谢郑勇说，横峰人不缺钱，缺的是地。

横峰水系纵横，耕地质量上乘，可却被厂房、民居区切割得东一片、西一片，无人用心经营。

“产业低散小乱、发展空间受限，病根在土地利用的低、散、小、乱，全域土地整治势在必行。”徐仁标说，所谓全域，并不是狭义的行政区划的概念，而是指在一个特定区域内，统筹安排生产、生活和生态“三生”空间，让各类土地各司其职，发挥最大效益。

温岭市国土资源局局长陈云峰告诉记者，按照全域规划、全域设计、全域整治的理念，横峰19个村实施包括农用地，低效建设用地和村庄建设用地，河道和农田设施等的土地综合整治与生态修复工程。今后，5884户农户将完全打破村界，搬迁至三个村民安置区，享受优越的环境和公共设施服务。工业产业用地集中至产业园区，园区将向优质企业敞开大门，形成完整的产业链，实现产业集聚集约和优化升级。建成的1200多亩集中连片高标准农田，将为今后特色农业产业发展打下坚实基础。

“在不新增建设用地指标的前提下，‘三生’获得了长足的发展空间。”徐仁标表示，实施全域整治，政府要算好大账，量力而行，盘活的存量建设用地指标能支撑整治中需要使用的指标，才能平衡资金投入。

台州市另一个百强县玉环市是海岛城市，人多地少矛盾更突出。玉环市国土资源局局长蔡其方告诉记者，该市全域土地综合整治的重点是对59个5732亩老旧工业点改造和4386亩干江废弃盐田低效用地再开发。

据蔡其方介绍，为发挥老旧工业点改造的最大效益，玉环市采取了三项创新措施。一是在置换政策上，按照“区块内等价值同面积置换方式”，在扣除7％非生产性用地后，改造后的厂房面积置换给原合法企业。二是在开发模式上，采取滚动开发，错开开发时序，实现企业平稳过渡，保障正常生产。三是在征迁政策上，实行“以地换产权”，既维护规划统一性，又保证村集体预期收益。

以全域土地整治盘活存量土地资源，为转型升级提供“新空间”，这是温岭、玉环作为百强县，在高质量发展之路上的“新比拼”。

浙东南的“新版图”

全域土地整治孕育着一个更加优化的空间开发利用新格局、高质量发展的新格局

生产力虽已初显集聚，但整体空间布局分散、资源利用效率偏低、单位经济效益不高……地处浙东南的台州市，当下正处于高质量发展的关键期。

2018年，台州市将全域土地综合整治写入市党代会和政府工作报告。在市委、市政府对各县（市、区）经济社会发展工作目标责任制考核中，全域土地整治分值以30分（总分440分）的高占比，时刻提醒着各个部门，这是一项“事关战略全局，牵一发动全身的大事。”

“实施全域土地综合整治是优化生产力布局、推动高质量发展的重要保障，破解用地空间制约、促进土地利用提质增效的根本出路。”在台州市代市长张晓强看来，做好全域土地整治，地方政府担负的保障发展、转型升级、乡村振兴、安全生产四大任务也将迎刃而解。

据了解，台州市已全面实施全域土地综合整治“341”工程，即用三年时间，在全市所有乡镇（街道）全面开展村庄整治、农地整治、城镇低效用地再开发和矿山环境生态综合治理四大行动。目前已探索出现代农业发展、村庄更新改造、产业优化升级、中心集聚提升等多种模式。   

“在实施全域土地整治中，特别注重强化规划引领和群众利益维护。”台州市国土资源局局长黄伟军介绍，台州打破行政边界，跨村、跨乡镇（街道）乃至在全县域范围内进行整体谋划。科学统筹农用地、村庄建设用地、存量低效工业用地等各类资源要素的综合开发利用，促进资源要素在更大空间范围内流动和利用最大化。同时，充分发挥群众主体作用，把政策和蓝图交给群众，确保农民利益不受损。

全域土地整治是国土整治事业顺应新时代呼唤的一次迭代升级，是国土空间治理迈向现代化的一场变革。如今，浙东南版图上，正在孕育一个更加优化的空间开发利用新格局，一个高质量发展的新格局。