丽水：以民为本 政策助跑 异地搬迁化农民为市民

以民为本  政策助跑

异地搬迁化农民为市民

丽水市辖9个县（市、区），区域面积1.73万平方公里，有“九山半水半分田”之称；总人口260万人，其中低收入农户26.12万户、61.64万人，占省扶持低收入农户总人数的19.41%，扶贫重点村1569个，占全省总数的31.38%，是全省扶贫工作的重点区域。由于地处山区，经济基础薄弱，发展相对滞后，农民居住分散（据统计，截至2012年底，全市共有2850个行政村、12000多个自然村，平均每个行政村人口763人，平均每个自然村不到180人），且大量低收入农户居住在500米以上的高山远山，立地条件差，交通不便，信息闭塞，基础设施不完善，农民生活相对贫困。因此，实施农民异地搬迁工程，对于促进丽水山区农民“挖穷根、脱真贫”和增收致富十分必要和重要。同时对于提升人口总体素质、推进要素集聚发展、促进农民变市民和保护生态环境方面，也有着重大而深远的意义。

据统计，2000—2013年期间，全市共投入农民异地搬迁资金80.2亿元，建成安置小区（点）203个，累计搬迁农民8.56万户、30.55万人。其中，2008—2013年，全市累计投入49.3亿元（其中市级财政补助8430万元），实现农民异地搬迁4.1万户13.7万人，其中整村搬迁1448个村（其中自然村1412个）2.2万户6.9万人，占总搬迁人数的51%；城镇化率从2000年的33.1%提高到2013年的53.8%；实现了经济效益、社会效益、生态效益共赢。主要做法是：

一、围绕“搬得下”，持续推进异地搬迁

（一）立足 “ 导 ” ，突出行政引领性。 一是落实责任。 把农民异地搬迁作为“三农”的一项重要工作来抓，形成了推进异地搬迁工作的强大合力。各县（市、区）均建立健全了农民异地搬迁组织领导机构或协调机构。各有关部门通力协作，协调解决异地搬迁过程中出现的各种困难和问题。 二是加强考核 。 市、县两级将以异地搬迁为重点的“农民增收六大目标”列入当地十件大事之一，并建立了督查考核机制。 三是科学规划 。编制实施《丽水市农民异地搬迁规划》，强调坚持“依城镇建区、依村设点”的原则，要求各县（市、区）在城区或中心镇范围内安排一定规模的农民异地搬迁安置用地，建设相对集中连片的安置小区，以利人口集聚城镇发展。

（二）立足 “ 扶 ” ，突出政策优惠性。 政策优惠主要有三方面： 一是规费方面的减免。 国土、林业、建设、电力、交通、卫生、电信、广电等部门，对农民异地搬迁安置小区建设所涉及的基础设施给予重点支持，对市（县）政府管辖范围内的规费，一律给予减免或返还。 二是土地方面的优惠 。各县（市、区）政策都不同程度规定了要优先保障农民异地搬迁安置小区建设用地指标，安置小区工程项目要列入重点工程；地质灾害紧急避险安置用地，允许先用后批。 三是对农民的补助 。各级财政对转移农民的补助有四块。其一，对整村搬迁群众的直接补助。规定对实施整村搬迁的，各级财政补助总计不少于人均1万元，2013年提高到不少于人均1.2万元。其二，对整村搬迁中困难户的增补。如莲都区规定对整村搬迁中的低保对象每人再增加补助1000元，龙泉市规定对整村搬迁中的绝对贫困户每人增加补助1000元。其三，搬迁后宅基地复垦指标收益返还补助。如云和县规定对异地搬迁农民将原居住房拆除复垦的，可以享受每人4000元以上的补助。其四，对安置小区（点）或安置村基础设施建设的补助。莲都和青田分别规定，对异地搬迁安置小区（点）按实际吸纳整村搬迁对象每人2000元标准给予补助，用于小区内的基础设施建设。未设小区而吸纳转移农民安置的村，也按此标准补助给村集体。此外，对搬迁农民还有按时搬迁奖励、临时过渡房补助和旧宅拆除补偿等补助。

（三）立足 “ 需 ” ，突出安置创新性。 根据下山搬迁农户的多样化需求，分别采取集中安置型、分散安置型和困难救助型三种安置方式。分散安置主要是货币形式安置，政府对符合条件的异地搬迁对象给予货币补助，鼓励他们到城镇购买商品房或二手房，有些则是从自然村到中心村自建房。对困难群众中的五保户，实行敬老院里供养，对没有能力购房或建房的特困户采取廉租房、政府补贴房租或建设低成本简易房等形式给予安置。我市农民异地搬迁主要以集中安置为主，主要有三种类型： 一是政府统建，农户购房模式 。如云和普光小区、龙泉南大洋小区、缙云鼎龙小区等都是由政府建成的公寓式套房，在政策享受面积内以成本价出售给异地搬迁农户，超面积部分按市场价计算，并可给予每户购房贷款利率优惠。 二是政府规划，农户自建模式。 引导鼓励群众联建公寓式套房，如龙泉安仁镇安仁小区二期，基本上以联建套房为主，普通的4植8户类型，原来仅可安置4户的面积现在可以安置8户，土地利用率提高了50%，同时降低了建房成本。 三是整村搬迁、整村重建模式。 如云和柘园村采用集体土地置换的方法取得安置土地，并历经10年，分三期搬迁了海拔700米山上的57户208人；缙云大源镇郑坑村152户582人整体搬迁到仙居县横溪镇，成为全省首例跨市域搬迁的典型。

二、围绕“富得起”，多措并举促增收

农民异地搬迁后，只有增收致富了才能实现稳得住和长远的发展，而增收的核心是搬迁农民能实现充分就业。从农民异地搬迁资金绩效评价组7月份随机抽查龙泉市、庆元县、景宁县的10户异地搬迁农民收入情况看，搬迁后比搬迁前户均收入增加1.65万元，人均增加3587元。同时，由于房价上涨，搬迁农民的固定资产增值较快，有的异地搬迁安置小区房价增幅高达6至8倍。

（一）加大就业培训。 各级政府部门重点针对异地搬迁农户，特别是低收入农户，开展各类职业技能培训，努力让搬迁农民掌握一技之长，促进就业素质和技能提高，打造了“云和师傅”、“松阳茶师”、“遂昌技工”等劳务品牌。加强农村实用人才培训，培训后60%以上的异地搬迁农户实现转产转业。同时，鼓励农民外出创业，我市异地搬迁外出劳动力约占农村外出劳动力的10%左右，大部分是到市外创业，或异地开发、或创业经商，收入增加较快。

（三）依托当地产业。 依托当地农业主导产业，通过大力扶持农业龙头企业和专业合作组织，积极发展农业特色产业，让更多农民融入当地主导产业，参与产业链分工；依托工业园区、经济开发区打工、从事物流商贸或直接进入城镇从事二产，带动下山农民增收。

（四）发展新型业态。 大力培育来料加工经纪人队伍，农民异地搬迁安置小区实现来料加工全覆盖，方便转移农民实现家门口就业。积极发展农家乐休闲旅游、农村电子商务等新型业态，鼓励异地搬迁年轻农民投入新兴产业。农家乐、来料加工、农村电子商务等农村新型产业日益发展壮大，对农民增收的拉动作用更加明显。2013年，全市农家乐共接待游客970.5万人次，同比增长37.7%；实现营业总收入8.6亿元，同比增长35.2%。来料加工产业共发放加工费达到13.16亿元。农村电子商务实现网络销售额21.08亿元，较上年同期翻了一番。

三、围绕“融得入”，开展扶贫改革试验

以市场化改革为取向，以“确权赋能”为核心，全面开展体制机制改革创新，突破农民和谐融入城镇的障碍，让农民带权进城，安心进城，化农民为市民。

（一）全面推进产权改革。 一是开展农村土地承包经营权改革。 以农村二轮土地承包工作为基础，开展新一轮土地确权登记工作，对未签订承包合同、未颁发或未依法需要变更承包经营权证的，查漏补缺、整改落实，确保依法应签合同均签、应颁（换）权证均颁。 二是开展农村林权制度改革。 加快完善林地所有权勘界，建立健全林地所有权、经营权基础信息，规范林权变更登记、经营权流转登记、林权抵押登记，推进林地流转。 三是开展农村水利产权制度改革。 建立产权明晰化、投入多元化、服务社会化的农村小型水利工程建设管理体系。实现权责利相一致、所有权和管理权相统一的农村水利工程运行管护机制，推动所有权、使用权的租赁、承包、拍卖、股份合作等多种形式进行流转。 四是开展农村宅基地使用权改革。 加快农村宅基地在内的农村地籍调查和农村集体建设用地使用权确权登记颁证工作，2015年底前对符合登记条件的农村宅基地土地使用权确权发证。推进农民住房财产权抵押、担保、转让。探索创新农村住房抵押处置流转方式，采取多种途径确保抵押权实现。 五是开展农村集体土地房屋产权制度改革。 制定农房（宅基地）违章认定及处置办法，历史久远农房权属认定办法，破解农房登记确权难，全面启动农房登记。 六是有序推进村经济合作社股份制改革。 通过“清产核资、摸清家底，界定成员、明确股东，确权固化、量化股权”三步骤，核实村集体、农户的地块、面积后，录入农村土地承包经营权登记与流转信息管理系统，并进行确权。对未发包到户的集体土地、山林资产和非地资产等实物性资产以股权形式量化到股份经济合作社成员，以户为单位发放股权证书。赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营，赋予股份经济合作社成员对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。 七是建立农村产权流转市场体系。 建立农村产权流转交易市场、农村产权交易管理信息系统、农村产权抵押贷款担保机构，制定出台农村产权流转交易管理等相关制度和规定，开展农村产权交易管理、评估、担保等业务，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行，维护交易各方的合法权益。

（二）改革户籍管理制度。 在改革试验区域，取消农业户口、非农业户口性质划分，统一登记为“居民户口”，加快推进与户口性质相关的配套制度改革，使有关政策与户口性质相分离。 一是尊重农民的自主选择权。 通过落实和完善土地等相关配套政策，尊重农民进城或留乡的自主选择权，逐步实现农民户籍在城乡之间的双向流动。 二是保留农民原自有的农村产权。 农民进城落户变为市民后，继续保留其原有土地（山林）承包经营权，鼓励和引导其依法自愿有偿流转；保留其原有宅基地使用权和房屋所有权，鼓励其自愿有偿退出。 三是保留农民原有的 村集体资产享有权和受益权 。农民进城后，其在原户籍所在村村经济合作社中的集体资产收益分配等权益保持不变，其拥有的股权可依法继承或流转。 四是推进农民经济权益的股份化。 健全村经济合作社组织，明确社员身份，推行农村产权的股份量化，确权固化，保障留乡或是异地搬迁安家农民的长期权益。 五是推进城镇基本公共服务全覆盖 。 进城落户农民享有与当地城镇居民同等的权益，完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险接入城镇社保体系，进一步完善社会养老、医疗保险转续等配套政策，保证其各项权益及时得到落实。

（三）创新社区管理服务方式。 以异地搬迁进城人员为对象、以异地搬迁进城人员安置小区为重点，不断提升社区建设、管理和服务水平，让异地搬迁进城农民不再“边缘化”，真正实现生活方式转变，无差别地融入社区和城市。 一是新设社区，贴近服务。 分别在异地搬迁进城人员集聚小区成立社区，进一步加强对异地搬迁进城人员的社区管理和服务。 二是主任直选，强化服务 。在异地搬迁安置小区开展直接选举试点，选举产生的社区居民委员会主任在任期内享受社区专职工作者同等待遇，进一步提升民主自治水平。 三是结合需求，针对服务。 紧密结合异地搬迁进城人员就业服务需求，加强社区服务平台建设，重点开展“创业就业”、“融入社区”为主题各类社区培训和社区文化活动。