【中国水利报】“河权到户”的丽水探索

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“河权到户”的丽水探索

——浙江丽水市推进河道经营管理权改革试点纪实

　　2016年新年伊始，浙江省丽水市试点“河权到户”的做法成功入选中国水利报“2015年全国十大基层治水经验”，并受到有关各方极大关注。试点推进现状如何？当地有何反响？“河权到户”能否在更大范围推广？带着一系列疑问，记者踏上了探访丽水之程。

　　 “河权到户”的发端

　　丽水市地处浙江西南，“九山半水半分田”，被称为“浙江绿谷”；青山连绵，水系交错，河流众多，大小河道近万条，是浙江省水资源最丰富的地区。

　　丽水的山区性乡村河道面广量大，特别是河道的管理工作一直是块短板，不同程度存在“三无”现象（无管理人员、无管理经费、无管理制度）。这些河道常常成为垃圾河、废弃农产品的集散地、非法采砂的重灾区。

　　从2014年开始，浙江省“五水共治”战略强势推进，丽水治水更是取得了显著成效。如何巩固治水成效，寻求一种长效管理机制，让河道真正管得下去，成为丽水市水利局局长饶鸿来思考最多的问题之一。“习近平总书记说山水林田湖是一个生命共同体。水和林业、土地一样都是自然资源，既然林权可以改革包产到户，河道又为何不可‘包河到户’呢？”饶鸿来从丽水市风生水起的“林权到户”改革中得到了启发。

　　饶鸿来的最初设想，得到了正在丽水市水利局挂职的青田县章村乡女乡长刘丽梅的共鸣。两人一拍即合，决定在章村乡先行试点。

　　 章村乡的试点

　　章村乡位于著名侨乡青田县的西北部，全乡有大小河道21条，都属于典型的山区性河道。这里的老百姓大多依山傍水，沿河而居。

　　随着经济的发展，乡内河道“毒、电、炸”现象猖獗，渔业资源萎缩，河道保洁“压力山大”……河道管理，成为乡干部的心病。如今，随着“河权到户”改革的先行试点，章村乡已经有了公司承包、股份制承包、合作制承包、个人承包等多种模式的实践，其本质都是将河道经营管理权承包给法人或自然人。

　　章村乡章村港吴村河段，是首批实施承包管理的河段。虽然下着大雨，但是记者看到吴村河段河面整洁，有几艘休闲游船靠在岸边。河道上新建的景观跌水浪花飞溅，河岸护坡已经用天然鹅卵石整治一新，河岸边一些旅游休闲设施正在施工。

　　章村乡曾分管水利的乡干部陈一媚向记者介绍，这段河原来可不是今天的模样，河道里全是垃圾，请人保洁不光花钱，还达不到满意的效果。

　　让这段河焕然一新的是河边“承包河段公示牌”上公示的承包人王福庭。这位原来在温州泰顺开发小水电的吴村村民，听说家乡的河道可以承包了，就和几个一同在外做生意的同村年轻人合伙创立了青田县君旺农业开发有限公司，并通过村民代表大会表决承包了该村3公里的河段。

　　说起为何要回家包河，王福庭告诉记者：“长年在外经商，看到很多地方依靠家乡河道经营农家乐等项目发展起来了，想着自己也可以回家把家里的河道搞好，既为家乡做贡献，又是做朝阳项目能赚点钱。”如今，公司股东有15人，村里每个人也都入了股。公司还专门雇了5个人负责河道保洁等日常管理工作。5月7日该段河道还举办了垂钓节，正式营业。

　　在吴村河段上游的黄肚村，从非洲安哥拉回来的华侨汤良贵也在去年10月出资4万元，从村里老人协会转包了该村河道的经营权。目前，汤良贵和合伙的村民已经投资100万元，用于河道整治和农家乐开发建设等。说起这半年的变化，村民的直接感受是“河道的野生石斑鱼明显多了起来”。

　　类似承包的案例还有很多，但是不论哪种模式，都必须遵守“生态优先”的原则。丽水市在承包合同上明确了承包方的义务和职责：承包人对河道有水产养殖的权利，也有卫生保洁的义务；承包人不得在河道投放饲料，不得大规模养殖畜禽；每年3—6月为禁渔期，承包人不得在禁渔期内捕捞；在捕捞时严禁使用电鱼、毒鱼等非法手段……

　　承包时要按照“政府调研和动员、召开村级两委会议、召开村民代表会议、公开报名和招标、中标公示和签订合同、后续管理”六个流程进行。当地村委会和乡政府对承包人负有监督的职责，承包人向政府上缴履约保证金，一旦违约，需要承担相应的责任。

　　 承包人的账本

　　2016年4月15日下午，记者在采访中见证了青田县章村乡上寮村老农夏启标与市水利局局长饶鸿来的亲密握手。

　　老夏说，承包前，毒鱼、电鱼现象很多，河里都没什么鱼了。去年4月起他们六个合伙人以每年1万元的租金承包河道后，一边顾着家里的农活，一边轮流为河道保洁，看护河道，防止有人毒鱼、电鱼、炸鱼。除去3个月的禁渔期，目前已经有了1.6万元的卖鱼收入，以后等鱼多了，收入可能还会增加。这项改革给他带来了实实在在的效益。

　　尝到改革甜头的还有青田县方山乡石前村的林军勇。这位照相馆老板，从去年开始就向乡里承包了该乡的河道型水库——奇艺水库水面，并雇专人负责水库保洁和管理。方山乡是中国田鱼之乡，其稻鱼共生系统被联合国确定为全球重要农业文化遗产，驰名中外。由于知名度较高，这里的田鱼价格30～50元一斤，田鱼干更是高达上百元一斤。林军勇去年投放了10多万元的鱼苗，预计今年年底几个股东每人可以分红2万～3万元。

　　方山乡党委书记叶永军告诉记者，奇艺水库原先处于权属不清的“三不管”状态，每当暴雨洪水过后，水库上漂浮的全是垃圾，是乡里的一块心病；2014年，浙江省开展“五水共治”，乡里对水库进行了一次彻底清理。现在对河道和水库实施公开招标承包，进一步巩固治水成果。承包方每年上缴租金1万元，保障河道水库保洁，同时这笔钱又可用于乡里其他没有承包的小河道的保洁，实现“以河养河”。

　　事实上，这项改革对乡政府、承包户以及村民来说是多赢的。在这项改革中，政府可以减少卫生保洁和河道管理费用支出，村集体可以有一定的收益，村民可以按股分红，承包户通过养殖和发展垂钓等经营活动获得收入。以章村乡为例，通过对流域内一半以上河道经营权的出让，河道承包总租金超过50万元，每年可节省保洁经费和河道管理费10多万元。

　　河海大学教授黄健元开展的“丽水市山区性河道资源经营及管理研究”课题认为，丽水的“河权到户”改革“有利于增加居民的收入，有利于环境保护与污染治理，有利于遏制河道侵占行为，有利于规避安全隐患，有利于水田、河道资源组合利用，有利于调动群众参与积极性以及社会融合的促进”。

　　 面上推广的可能

　　“还想继续包下去。”当问及五年承包到期后的打算时，林军勇态度十分肯定。作为“第一批吃螃蟹的人”，他关心的是这个政策能否延续，中长期投资能否得到回报。

　　面上能否推广？丽水市原市委常委、常务副市长吕子春认为，丽水水利近年来改革亮点纷呈，其中最应该全面推广的就是“河权到户”。

　　到目前为止，在青田县章村乡试点的基础上，丽水市试点河段总数已扩大到50条，覆盖了丽水境内所有的县（市、区）。下一步，丽水市将遵循“生态优先、因地制宜、有序推进”的原则，持续开展河道管理经营权改革试点，在总结试点经验的基础上全面推广。

　　“目前，面上推广最大的难点是如何在保护河道的同时找到承包户的赢利点。”丽水市水利局河道处处长陈国平告诉记者，“从目前的试点情况看最容易推广的是大小适中的山区性河道，承包户直接从渔业收入中就能得到回报。针对山区性的小河道甚至是几乎不见水的高海拔荒沟，我们也积极开展赠送石蛙苗等服务，引导开展经济价值较高的天然养殖项目。”

　　饶鸿来表示，丽水市将在“河长制”的基础上，继续探索创新小型河湖管护机制，全面推广河道资源经营管理体制改革，推进河湖末端产权化，将河道的所有权、管理权和经营承包权分离，制定“丽水市河道资源管理改革实施办法”。到2020年，全市的中小河流将全面实施“河权到户”。

          新闻评论：

破解河道上的“公地悲剧”

　　孟子曰：“无恒产而有恒心者，惟士为能。若民，则无恒产，因无恒心。”对所有权归于国家、属于全民的水流（河道）而言，何尝不是如此？广大农村房前屋后的溪流，乃至穿村而过的河道、水库，属于“公家”，虽然人人离不开，但是人人不爱惜。倾倒垃圾、偷排污水、无序采砂、偷毒炸鱼等现象，比比皆是，“破窗现象”屡见不鲜，“公地悲剧”到处上演。各级政府不得不花费大量人力财力进行管理，但是广大乡村河流纵横，鞭长莫及，管理者头疼医头脚疼医脚，或者 管得了一时顾不了长远，效果不尽如人意。

　　适合生产力的生产关系促进生产力的发展，不适合生产力的生产关系阻碍生产力的发展；生产关系反作用于生产力的性质取决于它是否适合生产力。丽水 市“河权到户”的改革，从某种意义上讲是河道管理“生产关系”的变革，也是当地政府在充分发挥政府职能的同时，引入市场竞争机制，注重激活社会力量、彰显 公民作用，提高国家治理能力的生动实践。

　　据报道，“家庭承包河流制”起源于德国，并在德国河流修复与保护中发挥了重要作用，我国云南洱海等地也有一些探索和实践。但是不同于德国和洱海 的“家庭承包河流制”，丽水的“河权到户”改革更加彰显市场的作用，政府不但不用出钱请人包河保洁，反而可以利用河道现有水产资源和潜在开发价值，从竞争 性承包招标中有所收益，从而建立起了“以河养河”的长效管护机制。

　　诚然，目前丽水的试点多是在“经营价值”比较高的河段开展的；长远来看，不管一条河道水多水少，鱼多鱼少，不管它表面上看起来多么“不值钱”，经营上多么困难，只要把资源经营权等责权利绑在一起明确到人，就能在群众中激发出超乎想象的智慧，从而把河道管得更好。

　　丽水市在山区性河道资源经营管理改革试点中注重程序合法而严密，配合开展了专项政策研究，并得出两条经验：加快所有权、管理权和经营权分离并确 权，是机制创新的根本前提；明确各相关主体的权利与义务，是理顺承包经营权权属关系、规避资源权属纠纷的重要保障。他们的探索难能可贵，他们的经验弥足珍贵。

　　无恒产者无恒心，有恒产者有恒心。丽水“河权到户”的做法仅仅是从产权制度入手调整了一下“生产关系”，使一部分人有了“恒产”（经营权），就 契合了大众心理，堵住了河流上的“破窗”，给河道管理带来了生动活泼的局面，可谓“四两拨千斤”。他们的改革勇气、工作智慧和实践经验，值得各地结合自己 的实际学习借鉴。

　　来源：中国水利报 2016年5月20日作者:  郑盈盈 张卫东