视点 | 不动产登记既要跑得快，又要跑得好

浙江省自2016年底提出“最多跑一次”改革后，企业和群众在不动产登记领域尽享政策红利，成绩斐然。但玉环市自然资源和规划局在抽审不动产登记案卷时，却发现近两年该局在行政许可、确认、处罚三大类业务报件中竟然存在差错182个，涉及15个科室所（分局）。而这些瑕疵或差错的出现，极有可能造成严重后果。记者在当地采访调查发现，问题存在的根源在于个别部门存在重效率轻质量、重实体轻程序等现象。如何在助力发展和服务民生的同时，避免自然资源系统工作人员在不动产登记中出现失职渎职行为，是必须直面的问题。

2016年底，浙江省首次提出“最多跑一次”改革，通过“一窗受理、集成服务、一次办结”的服务模式创新，让企业和群众到政府办事实现“最多跑一次”的行政目标，成效斐然。

玉环也不例外。据玉环市自然资源和规划局局长蔡其方介绍，玉环不断完善业务流程，实现不动产登记“就近跑、跑得快”。2017年以来，该局共办理不动产登记业务9.1万余件，其中办理抵押权登记2.5万件，套式住宅不动产登记1.6万余件；事项平均办结时限缩短30%，累计简减材料数1.34万份。

但随着行政效能的逐步提升，问题也随之产生。记者调查发现，玉环局在着力推行“最多跑一次”改革，提升行政效能的同时，在业务报件中也确实存在一些差错，重效率轻质量、重实体轻程序等问题亟待解决。

作为2018年全国综合实力百强县、全国县域经济综合竞争力100强，玉环在不动产登记方面遇到的问题极具典型性。蔡其方直言：“推进‘最多跑一次’改革，自然资源系统既要跑得快，又要跑得好、跑得稳。如何在助力发展和服务民生的同时，避免干部职工失职渎职行为，这是我们必须直面的问题。”

玉环局组织开展业务报件季度交叉互审。方烨 摄

审核报件短板频现

从2017年开始，玉环局通过信访案件调查、行政诉讼案件应诉以及案卷评审，发现业务报件或多或少存在着一些经常性差错。于是，该局重点对涉及行政许可、行政确认、行政处罚三大类的业务报件进行审查复核。

据介绍，审查复核主要包括两个层面：

第一个层面是复核，即对业务报件的合法合规性进行核查，避免行政审批中出现较大失误或造成重大影响；

第二层面是内审，即对业务办件的科学性、合理性进行审查，评估办件流程设置的科学性，查找监管漏洞。

审查复核该如何操作？玉环局设置了一套程序：

业务报件内审复核采取定期和不定期相结合的方式进行。

定期原则上分月自审、季互审、年抽审、局班子集体会审等方式进行；不定期则是根据业务报件实际需要进行。

去年4月，玉环局抽调18位业务骨干组织开展了2018年第一季度的业务报件交叉互审工作，同时邀请两位行风监督员参与。在复审中，他们发现了业务报件存在法律文书名称书写不全、复印件未盖与原件相符章、实地踏勘缺少照片等52个问题。

数据统计显示，2017~2018年，玉环局共开展内审复核26次，共审核报件7953宗，年抽审案卷117宗，涉及15个科室所（分局），共计存在问题182个。

记者调查整理发现，这些问题主要集中在以下6个方面：

一是档案整理不规范。有的报件中村级提供的申请人有无房屋的证明材料、建设用地项目呈报材料“一书一方案”等相关材料，经办人由于疏忽未及时放入案卷归档；有的报件中申请人身份证、户口簿复印件有多份，存在重复现象。

二是文书格式不规范。有的法律文书字号较小，不符合规范；有的存在语法问题，语句不通顺；有的报件中对单位、部门名称使用有误或不规范；有的报件中文字存在涂改；有的报件存在污渍、破损等。

三是报件流程记录不完整。行政许可涉及申请、受理、审查、决定、送达等相关法定程序，有的科室忽视了报件的完整记载功能，没有记录各环节的工作轨迹，例如有的报件受理通知书中未加盖行政机关专用章；较多报件存在申请人提供的申请材料为复印件的，未要求申请人签字或盖章确认，例如审核人员对规划许可证、身份证、户口簿的复印件未盖“复印件与原件相符”章；有的行政许可审查意见表的审核栏填写时间错误，有的审核意见未盖“校对章”；有的报件中用地项目面积差错或未写明等。

四是报件审批程序不严格。有的报件材料的审核栏中未填写意见、未签字和未书写日期；有的报件材料只写意见，未签名和盖章；有的报件经办人未写意见；有的报件实地踏勘没有照片等。

五是报件制作内容不规范。有的行政处罚报件来源填写错误、询问时间未填、代理人未按捺手印、委托书涂改、询问调查笔录没有向当事人说明法律文书送达方式等相关内容；有的行政许可报件现场照片无当事人签字确认，审理人员签名不全、询问笔录缺少骑缝章；有的报件询问笔录未盖公司公章；有的报件审核材料只有一人签名；有的报件申请单位未盖章等。

六是报件送达文书不符合标准。有的直接送达的报件，受送达人签收时间未写、送达地点不详；有的报件送达回证中法律文书名称不全等。

问题根源究竟在哪？

业务报件为何会出现这样或那样的瑕疵或差错？对于问题报件的原因，玉环局相关负责人表示：

首先，部分经办人员对业务报件质量的重要性认识不到位，有的承办人员只注重报件的办理效率，而忽略对报件质量的把关，导致业务报件存在瑕疵或差错。

其次，部分经办人工作压力大，有的科室所（分局）由于业务报件工作量大，出现忙中出错的情形；有的承办人员只注重对报件结果的处理，缺乏业务报件精品意识。

再次，个别经办人工作责任意识不强，在业务报件材料的收集、审核、校对、送达等环节，工作责任心不够强，与规范要求还存在差距。

“这些瑕疵或差错可能会造成严重的后果。”蔡其方表示，新的《行政诉讼法》立案范围更大，政府或部门当被告的几率更高，法院审查的强度增大，行政行为的标准更加严格，行政机关作出的行政行为，如果稍有瑕疵，就有可能获得法院否定性评价，政府或部门胜诉概率将会因此而下降。

以瑕疵证据材料为例，行政机关作出的行政行为，如果没有严格按照法律法规和相关政策规定办理，致使诉讼时不能提供合法有效的证据证明事实存在。“比如《行政许可法》中规定，对报件材料的实质内容进行核实需要两名工作人员，但报件材料中如果仅有一个人签名，则违反了相关法律规定；现场踏勘表没有照片，所作出的现场勘验记录真实性也存在疑义。”蔡其方解释道。

“还有主要证据材料不足的问题。行政诉讼案件，法院审理遵循以事实为根据，以法律为准绳的原则。如果主要证据不足，行政机关作出行政行为缺乏证据，就导致认定基本事实不清楚。”玉环局相关负责人举例说道，假如业务报件中必备的材料少了，报件缺少“一书一方案”、农村村民申请住宅审批没有农户房屋情况证明、复印件与原件没有核对章等，作出的行政行为可能存在瑕疵或差错。

“另外，对于行政行为程序存在瑕疵的问题，无论是行政许可、行政处罚还是行政确认等，都要求实体公正、程序合法。有的工作人员在办理报件中，由于没有按照规定履行程序，一旦行政诉讼，就有可能会存在败诉风险。”蔡其方说道，例如报件材料文书中存在审核栏未填写意见、未签字和未书写日期；业务报件询问时间未填、审理人员签名不全；有的受送达人签收时间未写、送达地点不详等。

玉环局工作人员为群众办理不动产登记。张飞峰 摄

扎紧“篱笆”实为长远

“每一件报件都是承办人员的工作产品，必须负起报件质量的责任。”蔡其方说道。

据了解，针对发现的问题，玉环局向有关科室所（分局）下发书面整改通知14份，要求相关科室所（分局）落实措施，立行立改。对承办单位和个人的行政或其他过错行为，视情节轻重予以追责；对相关的14名业务经办人、科室负责人开展“抓苗头，转作风”廉政谈话，及时防范岗位风险。

同时，该局建立问题台账，对发现的182个问题进行梳理，剖析原因，分类处置。对受理材料不齐、报件缺少印章、实地踏勘未附照片等8大类出现频率较高的问题，在全系统进行通报。

据了解，今年，玉环局一季度“季互审”共审核报件52宗，发现问题8个，较去年同期减少了58.9%，尤其是流程不完整、程序不严、报件缺漏等问题已基本杜绝。用地科、行政审批科两个办件“大户”，今年也仅发现2个问题。

3月，《玉环市自然资源和规划局业务报件内审复核工作制度》出台，根据安排，玉环局业务报件内审复核工作如期进行。

“事实上，纠偏扶正的关键还是在于要健全监督机制，扎紧制度‘篱笆’，促使干部职工自觉筑牢思想防线。”蔡其方说道。对此，玉环局规范业务办件，限制工作人员的自由裁量权，预防把关不严、程序不到位、权力滥用等失职渎职行为，确保行政行为的公平公正，也从根本上保护干部职工。

同时，针对内审发现的因办件流程过于复杂、前置证明材料过多等问题导致的行政审批手续繁琐、时限较长等现象，玉环局开展了“业务报件瘦身行动”，在依法依规的前提下进行内部流程优化、改造，缩短了31个审批事项的办理时限并减少了4项审批前置材料。联合玉环农商银行、中国工商银行，推行不动产抵押贷款及登记的延伸联办，直接在银行有关窗口办理不动产抵押登记，实现群众“零跑腿”。

加强报件内审复核监管，提升了部门公信力。据了解,自从开展内审复核工作以来，玉环局未发生任何因行政不规范或行政效能低下导致的信访、行政诉讼案件等。2017年整体的信访率下降了51%，2018年继续下降了10.9%。

来源：中国自然资源报