超出办案期限的行政处罚依然有效但应确认违法

　　裁判要旨

    行政机关的行政处罚决定事实正确，但无正当理由超出办案期限作出处罚，该行为对行政相对人权利不产生实际影响的应认定有效，但法院应判决确认行政处罚行为违法。

    案情

    2010年6月至8月间，原告王桂星伙同他人在浙江省仙居县非法销售“六合彩”，同时参与“六合彩”赌博，获利6万元。2010年8月20日，被告仙居县公安局对原告等人非法销售“六合彩”行为进行刑事立案，并扣押原告所得。2011年6月13日，法院以非法经营罪判处原告有期徒刑一年零九个月，缓刑二年，并处罚金2万元，判决书未认定原告的违法所得，也未认定原告赌博行为。判决生效后，原告要求被告返还其被扣押的6万元，被告未予答复。后原告向台州市中级人民法院赔偿委员会提出国家赔偿申请，赔偿委员会于2014年11月20日作出赔偿决定书，决定由被告返还原告被扣押的6万元。2014年12月31日，被告以原告在非法销售“六合彩”的同时参与赌博为由，对原告作出罚款500元并收缴赌资6万元的行政处罚决定。原告认为该处罚决定违法而起诉要求法院判决撤销。

    裁判

    浙江省三门县人民法院经审理认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定，被告仙居县公安局对治安案件有查处职权。原告伙同他人非法销售“六合彩”，同时参与“六合彩”赌博，非法获利6万元。被告在2010年8月对原告非法销售“六合彩”的行为进行查处时已发现原告的赌博行为，故被告作出的行政处罚并未超出追究时效，但被告直至2014年12月31日才作出行政处罚决定，已超过治安管理处罚法第九十九条规定的办案期限，属于程序违法，但该违法对原告权利不产生实际影响，故判决确认被告仙居县公安局作出的行政处罚决定违法。

    一审宣判后，原告王桂星以原判认定被告的行政行为虽存在程序违法但不影响上诉人权利，属于适用法律错误为由，提起上诉。台州市中级人民法院经审理后判决驳回上诉，维持原判，现判决已经生效。

    评析

    本案争议焦点在于超过法定办案期限的行政处罚效力及法院对此应作如何判定。

    办案期限系指公安机关对违反治安管理行为在立案受理后从调查取证到行政处罚需要的最长期限，治安管理处罚法第九十九条规定一般不超过三十日。而追究时效指违反治安管理行为发生后，没有被公安机关发现的，经过一定时间后不再追究行为人的治安违法责任。治安管理处罚法第二十二条规定，违反治安管理行为在六个月内没有被公安机关发现的，不再处罚。本案被告在2010年8月对原告非法销售“六合彩”的行为进行查处时已发现原告参与“六合彩”赌博的行为，并对违法行为进行了行政受案处理。据此，被告作出处罚未违反法定的追究时效，但被告于2014年12月31日才作出行政处罚决定确实已超出法定的办案期限。

    对超过办案期限所作的行政处罚效力，行政法理论上没有明确规定，这类处罚行为是否应当撤销也存有争议。笔者以为，从法理角度分析，瑕疵行为的法律后果在于能够通过补救方式来实现其既定效力。办案期限的设定，是依法行政的要求，其立法目的是要求公安机关及时办理治安案件，提高办案效率，系对公安机关的监督机制。本案中被告作出的处罚决定符合客观事实，其超出办案期限仍作出处罚决定是对原告违法行为未能及时处理的补救行为，因被告的处罚未超过追究时效，所以对原告的权利也未产生直接实际影响。如果认定被告作出处罚决定无效，对其进行撤销，按照办案期限规定，被告无法再对违法行为作出处罚，此不利于行政法律秩序的维护，形成被动的不作为。

    违反办案期限不足以否定处罚决定本身的效力，但却存在程序瑕疵。比较法上，如德国、日本及我国台湾地区均建立了程序瑕疵行政行为制度，根据程序违法性的严重程度，规定了不同的判决方式，同时还建立了瑕疵行政行为的补正制度，较好地解决了行政行为的违法性问题，确保了行政行为的公定力及效率。本案的行政处罚行为违反办案期限已是客观事实，即使法院作出撤销判决，公安机关重新作出的行政处罚决定仍然是违反办案期限的。以往对被诉行政行为结论正确，程序问题未实质性影响当事人合法权益的，法院考虑到行政效率等因素，往往将程序问题认定为瑕疵，一般情况下对行政行为并不作否定性的评价。但2015年新修改的行政诉讼法对程序价值提出了更高的要求，该法严格了行政程序问题的司法审查标准，明确规定行政行为程序轻微违法但对原告权利不产生实际影响的，应判决确认违法，故本案最终依照该法新增的第七十四条第一款第（二）项之规定，判决确认该行政行为违法。与此同时，一审法院在判决生效后及时向仙居县公安局发送了司法建议书，要求其提高执法效率，规范执法程序，亦得到有效的反馈。

    本案案号：（2015）台三行初字第9号，（2015）浙台行终字第153号

    案例编写人：浙江省三门县人民法院  杨甜甜  周  祺