附加费乱象频出一年几千亿 “有权拒缴”难落实

　　现实情况中，由于历史原因，水电等民生资源附加费的收取没有经过听证，各种乱象也随之而来，对于附加费的使用更是黑箱操作，本该专款专用进入基金账户，最终却成为相关企业的营收和补贴，更是普遍的潜规则。

　　近日，新华社报道称按2013年全国用电量初步估算，仅电价附加费一年可达2000多亿元，其中居民生活用电的附加费就达270多亿元。

　　该报道引起广泛热议。

　　记者在北京街头随机采访了10多位市民，其中只有两位明确表示，知道水电费中有附加费，但不知道包括哪些；还有4位市民表示，看到报道后才知道有附加费这一事，但是找出自己家的水电缴费单据，并没有发现“附加费”3个字。

　　法治周末记者调查发现，其实在居民每月上缴的水费、电费中，都含有附加费。但缴费明细公众很难知情，将附加费理解成水电费用而乖乖掏腰包成了大家的习惯。

　　财政部相关负责人近期在接受媒体采访时表示，我国将清理规范民生资源附加费在内的行政事业性收费和政府性基金。

　　然而，多位受访专家对法治周末记者表示，清理规范附加费并非易事。

　　国家税务总局原副局长许善达在“2014新浪金麒麟论坛”上对法治周末记者表示，今年审议通过的“预算法”提到一个重要的原则，就是政府的收支都要纳入预算管理。但是“预算法”中没有对如果不纳入预算管理怎么处罚的条款。

　　“现在很多的费、罚款收得很乱，没人去处理，因为没有法律依据。所以政府的收支都要纳入预算管理这条从原则上是很大的进步，但实际上落实起来可能很困难。”许善达说。

　　各地收费标准不一

　　法治周末记者调查发现，从北京、上海、深圳、陕西、河南五地的水电收费单据中，很难找到详细的附加费项目，电费单据中大都仅显示用电量、单价、总价，只有上海金山区的电费缴费单据中有“地方附加”一项；相比电费，水费单据收费项目稍微明确一些，包括污水处理费、水资源费、公共事业附加费。

　　“目前，电价里附加的主要是政府性基金及附加资金，全国性的就有5项。”厦门大学中国能源研究中心主任林伯强介绍，其中有国家重大水利工程建设基金、水库移民后期扶持基金、农网还贷资金、城市公用事业附加、可再生能源电价附加。此外，还有各种部分地方性基金。

　　据林伯强介绍，各地电价里的附加费标准差别很大，相差可以近一倍。少的2分多，多的5分多。

　　法治周末记者在北京市发展和改革委员会官网上看到，北京市电费标准中征收的附加费有四种，分别是国家重大水利工程建设基金0.7分钱，大中型水库移民后期扶持资金0.83分钱，可再生能源电价1.5分钱，城市公用事业附加费(普通工业用电1.8分钱，非居民照明和商业用电为4分钱)。

　　而在2011年12月发布的《陕西电网销售电价表》中，陕西省电价有6项附加费，分别为农网还贷资金2分钱、国家重大水利工程建设基金0.4分钱、大中型水库移民后期扶持资金0.83分钱、城市公用事业附加费(居民生活用电类2分钱，一般工商业、大工业用电类0.6分钱)、地方水库移民后期扶持资金0.05分钱和可再生能源电价附加0.8分钱。

　　相关资料显示，作为“行政事业性收费”的污水处理费，由中央统一设定，并授权地方(省一级)确定本行政区域内适用的具体的收费标准，因此各地水价附加费收取标准也千差万别。

　　在北京市发展和改革委员会官网上，法治周末记者了解到，水费标准包括自来水费、水资源费和污水处理费，其中第一阶梯居民生活用水价格为2.07元/立方米，水资源费为1.57元/立方米、污水处理费为1.36元/立方米。也就是说在第一阶梯，居民购买的1立方米自来水中，有2.93元属于附加费，超过了自来水费。

　　法治周末记者发现，陕西省西安市居民生活用水中的污水处理费为0.65元/立方米，约为北京收费的一半。

　　中国政法大学财税法研究中心主任施正文表示，由于政策规定不是那么明确、透明，所以给各地政府留下了很大的空间，民生资源附加费各地收取标准也都不一样，各地具体做法也就五花八门。

　　附加费法定化程度低

　　据法治周末记者了解，除了水电价附加费外，目前全国性广泛收取的各类民生资源附加费，不下20种，渗透到了衣食住行各个领域。其中多数附加费都是由政府性基金“派生”出的，绑定在民生收费项目中代收，如“民航发展基金”。

　　“民航发展基金”系销售机票时，按照国内航班每人次50元、国际航班每人次90元的标准代收。其“前身”是机场建设费，1992年开征后备受质疑，2012年，机场建设费和原民航基础设施建设基金合并而成“民航发展基金”，自此，机场建设费完成了从行政性收费到政府性基金的“转型”。

　　还有不少附加费少有人注意。如跟“民航发展基金”绑定的“旅游发展基金”。按照财政部发布的《民航发展基金征收使用管理暂行办法》，乘坐国际和地区航班出境的旅客，每人次要缴纳90元的民航发展基金，这90元中就有20元的“旅游发展基金”。

　　国家旅游局今年7月“晒”出的2013年度部门决算中，旅游发展基金达2.08亿元。

　　再如“国家电影事业发展专项资金”，《国家电影事业发展专项资金管理办法》规定，其收费标准为电影票房收入的5%。例如观众购买了一张50元的电影票，那么其中的2.5元就流入到“国家电影事业发展专项资金”。

　　财政部财政科学研究所所长刘尚希表示，一些附加费形成的政府性基金收费被拿来补贴公用事业单位，但附加费收取最大的问题是部门规章多，缺少收费的法律规定，附加费的法定化程度低。

　　“资源价格中的附加费多数源自计划经济时代，标准也是政府部门定的，是非市场化的收费，在改革中有必要清理与规范。”林伯强说。

　　据了解，居民生活电价中“城市公有事业附加”其缘起于50年前的一纸通知，即1963年发布的《关于征收城市公用事业附加的几项规定》，且最初只限于经国务院批准设市的城市，县镇一律不准征收。

　　而1992年起征收的三峡水利建设基金在2009年停止征收，但在2011年，新设国家重大水利建设基金，换了个名字，仍按每度电0.7分钱的标准收取。

　　此外，在附加费收取上，还存在民生资源提供企业“搭便车”的情况。比如内蒙古鄂尔多斯电业局连续两年向用户收取“线路维护费”，未提供收费依据。

　　相比附加费的收取，更关键的是，收取之后的附加费又都流向了哪里？

　　中国人民大学法学院教授朱大旗告诉法治周末记者：“目前，现存各种附加费收取很多，缺乏明确的法律依据，大都以专款专用的性质来进行收取的，但在实际生活中，附加费的使用普遍存在预算管理不规范、使用情况不透明的问题。”

　　林伯强表示，对于附加费的去处，国家规定的还是非常明确的。但现实情况中，由于历史原因，水电等民生资源附加费的收取没有经过听证，各种乱象也随之而来，对于附加费的使用更是黑箱操作，本该专款专用进入基金账户，最终却成为相关企业的营收和补贴，更是普遍的潜规则。政府肯定觉得这个收费是比较混乱，所以才清理。

　　“关键是现在管理太过于神秘了，黑箱操作很严重。这些附加费都应该纳入到公开的范围，不能遮遮掩掩。”广东省财政厅科研所所长黎旭东说。

　　“有权拒缴”难落实

　　近日，财政部官网公布了3份清单，分别为《全国性及中央部门和单位行政事业性收费目录清单及全国性考试考务费目录清单》《全国性及中央部门和单位涉企行政事业性收费目录清单》和《全国政府性基金目录清单》。

　　财政部相关负责人表示，为提高行政事业性收费和政府性基金政策透明度，有效制止各种乱收费，目录清单之外的行政事业性收费和政府性基金，一律不得执行，公民、法人和其他组织有权拒绝缴纳。

　　然而，法治周末记者在采访中了解到，虽然财政部明确表示，目录之外的费用可以拒缴，但居民大都表示不懂行，各种附加费模糊着捆绑来收，百姓难以拒缴。

　　黎旭东告诉法治周末记者，在强势的民生资源提供企业面前，公众几乎没有商量的余地。如果贸然履行“拒缴”这一权利，极有可能对自身生产生活带来严重的负面影响，可能“有权拒缴”最终还是不得不缴。只有相关部门共同监管，根据法律规定设立收费项目，及时依法查处不合理的收费项目，“有权拒缴”才能落在实处。

　　“尤其是一些地方部门、垄断行业的收费，清理阻力会很大。还有依据合理、细则方式不完善的费用一旦清理掉，会出现暂时的公共投入空白。”林伯强认为，清理整顿还需与价格改革联动，加快资源价格市场化改革。

　　施正文则告诉法治周末记者：“这些附加费实际上都是侵害公民财产权的实际负担，其收取要有法律依据。将来这些收费基金要逐步立法，进一步提升政府性基金收入的立法层级和健全完善其制度政策，既然要收取，政策文件就应该明确，具体收费项目是什么、收费标准是多少、哪些可以给与优惠以及做什么用等。并且这些政策文件制定当中也要有公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查等程序。这样制定的政策文件，才能合乎民意，才能更好执行，执行效果才会更好。”

　　林伯强表示，本着谁受益谁埋单的原则，水电用户为相关的水电工程埋单，要说也是合理的。政府是允许收附加费的，但是企业是绝对不允许的，但现实中，有些企业也在收附加费。即便政府收附加费是允许的，也需把账算得明白清楚。当前最大问题就是没有经过听证程序。

　　“目前最核心的就是把不合理的附加费，及时清理掉，对于确实因特殊原因需要征收的附加费规范好。今后，政府若要收取附加费，应该举行听证，告诉公众收什么费用、为什么收取这个费用，而非现在的模糊收费。只有这样，附加费才不会成为一笔糊涂账。”林伯强进一表示。