《浙江省人民政府关于进一步加强内部审计工作的意见》解读

一、《意见》制定背景

《浙江省人民政府关于进一步加强内部审计工作的意见》（以下简称《意见》）是《浙江省审计条例》（以下简称《条例》）第十九条第一款规定的配套规范性文件。制定《意见》是全面贯彻落实审计法和《条例》的需要。《中华人民共和国审计法》第二十九条规定：“依法属于审计机关审计监督对象的单位，应当按照国家有关规定建立健全内部审计制度”。今年3月，省人大常委会通过的《条例》第十九条，对内部审计工作做了进一步的要求，特别是对使用财政资金或者管理国有资源数量大、下属单位多的部门，乡镇（街道）、开发区（新区、园区）、国有企业和金融机构等单位，提出应当明确负责内部审计职责的机构或者配备专职人员，开展内部审计，并授权省人民政府确定“使用财政资金或者管理国有资源数量大、下属单位多的部门”的范围。

内部审计作为我国审计监督体系的重要组成部分，是各单位加强管理、防范风险的基础防线，也是加强权力制约、构筑惩防体系、服务经济发展的重要环节，是国家审计的重要补充，作用不可替代。据不完全统计，2012年至2014年，全省4000多家内审机构共完成审计项目17万多个，增收节支106亿元，向司法机关移送案件150多起，建议给予行政处分1300多人,有效发挥了在经济社会发展中的服务与保障作用。我省近几年国家审计结果也表明，内部审计工作做得好的单位，审计发现的问题就比较少；相反，内部审计制度不健全的单位，审计发现的问题会相对较多。李强省长在2013年全省审计工作会议上要求：“各级政府和有关部门必须高度重视内审工作、推动内审发展，要构建起国家审计、内部审计、社会审计‘三位一体’的新审计监督网络，为服务经济社会发展发挥更大的保障作用。”通过《意见》规范各单位内部审计工作，特别是要求使用财政资金或者管理国有资源数量大、下属单位多的部门，加强内部审计机构建设，确保有人管事、有章理事、有钱办事，充分发挥内部审计应有作用，显得尤为必要。

二、《意见》的出台过程

2012年起，省审计厅就着手调研准备内部审计工作规范性文件的起草。今年4月，又根据《条例》新要求，进一步加强了调研论证和修改完善。一是分类调研。分别就行政事业、国有企业、乡镇（街道）等不同单位类型的内部审计工作开展了调查，摸清基本情况，针对问题研究对策。同时，加强与相关行业主管部门的联系，充分利用如省教育厅教育内审工作情况调查、省卫生厅社保医卫行业单位内部审计情况调查等成果。二是分层论证。多次以书面或座谈形式，征求相关单位意见，听取有关专家建议，并对《意见》进行反复修改。2012年5—8月，书面征求了各市审计局、内审协会、省级相关部门内审机构意见；2012年10月，省审计厅召开全省审计机关地市局长会议，专题研究内部审计工作； 2015年4月，接到代拟起草《条例》配套规范性文件任务后，根据新形势和新要求，进一步修改完善《意见》，并书面征求各市政府与省属国有企业、省级行政事业单位意见。三是兼收并蓄。《意见》充分借鉴了北京市、上海市、重庆市、丽水市、绍兴市等兄弟省市和省内各市关于加强内部审计工作方面好的做法与经验。

三、《意见》的主要内容

《意见》分四个部分共十三条内容。第一部分是指导思想与目标要求。第二部分关于完善和加强内部审计制度与机构建设，分别对建立健全内部审计制度、加强内部审计机构建设、落实内部审计工作责任、保障必要的人员配备与工作条件提出了具体要求。第三部分强调内部审计职责和工作要求，着重就内部审计职责定位、工作重点、质量管理、工作价值等提出了具体要求。第四部分主要从内部审计工作的组织领导、考核问责、监督机制、结果报告、成果应用、行业自律等方面，明确强化内部审计工作的组织领导和监督指导的具体措施。

四、《意见》的目标要求

《意见》从制度建设、机构建设、职能作用、监督指导四个方面提出目标要求：一是依法属于审计监督对象的单位应当依照国家和省有关规定建立健全内部审计制度；二是使用财政资金或者管理国有资源数量大、下属单位多的部门，乡镇（街道）、开发区（新区、园区）、国有企业和金融机构，应当明确负责内部审计职责的机构或者配备专职人员，开展内部审计；三是着力提高内部审计工作质量与水平，明确内部审计职责，规范内部审计行为，提升内部审计价值，发挥内部审计作用；四是加强对内部审计工作的组织领导和监督指导，建立健全内部审计工作监督指导机制、内部审计考核评价与成果应用机制，强化内部审计行业自律，推进我省内部审计工作的科学发展。

五、《意见》对建立健全内部审计制度提出的具体要求。

一是根据单位规模大小、业务性质及治理需求等情况，明确内部审计的组织架构、职能定位、审计内容、审计权限、审计程序、质量控制、审计报告与结果应用等内容，实现内部审计对本单位重要资金、重大项目、下属单位和干部经济责任监督的全覆盖。二是保证内部审计工作的独立性，内部审计工作应当与财务工作的职责分离。

六、《意见》对内部审计机构建设提出的具体要求。

明确设置机构开展内部审计工作的部门范围，是《条例》的要求，也是《意见》的核心内容。《意见》分类提出设置内部审计机构的要求。要求符合下列情形之一的单位，在保证内部审计独立性的前提下，应当明确负责内部审计职责的机构或者配备专职审计人员，开展内部审计工作：

1.行政事业单位和社会团体。下属独立核算单位5个以上或年度财政财务收入（或支出，含下属单位）1亿元以上的；对本系统或下级机构具有管理监督职能的；省属三级公立医院、高等学校等规模较大的行政事业单位和社会团体。

2.国有企业及金融机构。注册资本金1亿元以上，且下属控股子公司5家以上的；按金融机构、上市公司等有关规定，对设立内部审计机构有明确要求、国有和国有资本占控股地位或者主导地位的企业。大型国有企业、国有上市公司，可在董事会下设置内部审计委员会。

3.乡镇（街道）和开发区（新区、园区）。省级中心镇，或年度财政财务收入（或支出）1亿元以上的乡镇（街道）；未设置政府审计机构的省级以上开发区（新区、园区）。

规模较小的单位，应当配备专、兼职审计人员或委托社会中介机构履行内部审计职责。

七、《意见》对内部审计职责定位和工作重点提出的具体要求。

《意见》要求各单位应当根据形势要求和自身特点，明确职责定位，突出工作重点，最大程度实现内部审计监督、服务与保障职能。提出内部审计工作应当突出四大重点，发挥四大作用：一是充分发挥内部审计纠错防弊的作用，切实加强对财政财务收支和有关经济活动的审计，加大对中央“八项规定”落实和“三公”经费管理支出的监督力度，保障公共资金、国有资产、国有资源的安全完整和经济活动的真实、合法、有效。二是充分发挥内部审计推动价值增值的作用，积极开展绩效审计、管理与风险审计，通过揭隐患、促管理、增效益，保障各项政策制度落实，促进单位经营管理目标实现。三是充分发挥内部审计保障科学决策的作用，加强对重大决策事项、重大投资项目等的全过程跟踪审计，强化对决策民主性、科学性和项目实施规范性以及绩效的监督评价，提高决策水平。四是充分发挥内部审计对权力的制约作用，深化干部经济责任履行情况审计，做到定期轮审、离任必审，形成对权力的长效监督机制，促进领导干部守法、守纪、守规、尽责。

八、《意见》对加强内部审计质量管理提出的具体要求。

《意见》对内部审计质量管理提出三方面具体要求：一是要求各单位应当按照审计法律、法规及内部审计准则等要求，规范内部审计工作，建立完善内部审计质量管理与自我评估机制。二是积极推进内部审计信息化建设，进一步提高审计工作效率。三是加强审计资源管理，充分利用单位内部业务资源和相关领域的专家参与内部审计；建立内部审计业务外包管理机制，加强对外包业务的过程控制和后续评价。

九、《意见》对提升内部审计工作价值提出的具体要求。

《意见》要求内部审计工作应当以价值与需求为导向，加强内部审计计划立项、现场实施、报告撰写与成果应用等全过程管理。一是围绕组织需求，以发现问题、推动解决问题为目标，选准体现审计价值的审计项目。二是深化细化审计现场实施，坚持揭露问题和深入研判分析并重，充分挖掘现场实施价值。三是高度重视审计建议，增强审计建议的针对性、操作性、前瞻性，充分体现审计价值。四是创新内部审计成果应用，努力实现审计价值最大化。

十、《意见》对内部审计工作的组织领导和监督指导提出的具体要求。

《意见》从以下四个方面提出了要求：一是加强内部审计工作的组织领导与考核问责。各单位应当加强对内部审计工作的领导，将内部审计工作纳入目标管理内容。各级审计机关应当加强对各单位建立和开展内部审计工作的指导，检查和评估内部审计工作开展情况，纠正内部审计工作存在的问题。二是建立健全内部审计工作监督机制。各级审计机关应当建立完善对内部审计工作的监督机制，明确内部职能机构和专职人员，切实履行对审计监督对象内部审计工作监督职责。各级审计机关开展审计工作时，应当将被审计单位内部审计工作情况作为重要评价内容。三是建立和完善内部审计结果报告与成果应用机制。审计监督对象的内部审计工作，接受同级审计机关的指导和监督，应当主动协助、配合同级审计机关开展审计工作，定期向同级审计机关报送内部审计工作情况报告。各级审计机关应当加大对内部审计工作成果的综合应用力度。四是强化内部审计行业自律。各级内部审计协会应当在同级审计机关的业务指导和监督管理下开展工作，按照法律、法规要求及章程，加强对内部审计工作的服务指导，不断提升行业自律服务和自我管理能力，推进内部审计工作的科学发展。

十一、《意见》的适用范围

《意见》适用于依法属于我省各级审计机关审计监督对象的单位内部审计工作。具体包括：行政事业单位和社会团体；国有和国有资本占控股地位或者主导地位的企业（含金融机构）；乡镇（街道）和开发区（新区、园区）。