以生态价值补偿为主体 以生态质量考核奖惩为辅助 云南建立生态功能区转移支付体系

　　中国环境报记者蒋朝晖

　　云南省财政厅、省环保厅等部门密切配合，充分立足省情特点和管理实际，紧紧抓住确权确责权责一致、事前介入主动埋单、制度保障合理投入3个关键点，逐步建立完善出一套以生态价值补偿为主体、生态质量考核奖惩为辅助的生态功能区转移支付制度体系，形成了保护环境和建设生态文明的有效制度合力。

　　明确生态价值权益，科学实施生态补偿

　　云南地理条件特殊，生态环境良好但十分脆弱，因财力有限，生态建设和环境保护面临严峻挑战。

　　据了解，云南全省共有68个禁止开发区，总面积达6.4万平方公里，占全省国土面积的16.5%，涉及70个县。

　　生态价值是区域生态系统共同发挥多方面服务功能价值的综合概括，对生态价值进行统一的衡量，在国内外均是一个较为前沿的课题。面对这一难题，云南省财政厅联合省环保厅等部门，在广泛征求省级相关部门和各地意见的基础上，立足于国家现行有关技术规范，根据森林、湿地（即水域）、草地、耕地等生态元素的物理当量（即面积），辅以生态价值重要性调整，按照不同生态元素的生态价值相对关系，形成了一套符合云南省特点的指标计算体系，按统一公式，科学衡量各地生态价值相对大小，并且有效实现了生态价值计算到县、动态衡量的功能要求。

　　计算生态价值时所采用的基础数据、生态载体分类方式及加权系数，均取自省级国土、农业、林业、水利、环保等行政主管部门行业统计资料和技术规范，测算办法和分配结果公开。

　　按照上述指标体系及规范统一的办法，云南省每年动态计算全省16个州市、129个县（市、区）的生态价值大小，并以此为依据公平分配生态补偿资金。2014年，云南据此拨付对下补助32亿元。

　　突出重点优化补助，严格考核兑现奖惩

　　云南省广泛分布着生态保护重点地区，有关地区在排污节流、移民搬迁、生态建设等方面，面临着现实而突出的财政支出压力。

　　为此，云南省生态功能区转移支付采取了点面结合的方式。在统一根据生态价值分配补偿资金的基础上，对按照统一方法计算难以充分体现而又确实具有较重要生态价值、生态保护支出责任较大的地方，给予政策性补助。2014年，全省共安排补助资金3.65亿元。

　　在生态保护事权与支出责任尚未在各级政府之间明确划分的背景下，为调动基层政府用自身财力加大生态文明建设力度的积极性，云南省级财政建立了对各地自身财力投入的奖补机制。2014年，安排奖补资金0.5亿元，根据各地用自身财力进行环境保护投入的实际规模进行分配，并对财力困难的地方进一步加大奖励力度。

　　为进一步加强和规范生态功能区转移支付资金使用，确保转移支付资金重点用于生态建设和环境保护，云南省财政厅会同省环保厅等部门，积极研究建立符合省情的县域生态环境质量评价考核体系，大力推动实施全省环境监测能力标准化建设。目前，已实现了对全省16个州市、129个县（市、区）全覆盖的生态环境质量的年度动态监测、评价和考核。

　　从2013年起，云南省每年公布全省各地评估考核结果，根据评估结果采取相应的资金奖惩措施，并在资金下达时通报考核和资金奖惩情况。对生态环境变好的县，适当增加生态价值补助资金作为奖励；对因非不可控因素导致生态环境恶化的县，扣减生态价值补助资金以示惩罚。其中，对年度间生态环境“一般变差”、“轻微变差”的县，分别按当年测算生态价值补助资金量的70%、40%扣减转移支付。

　　2014年度，云南省对生态环境质量年度间变差的12个县扣减生态补偿资金共1.11亿元，对生态环境质量年度间变好的44个县给予生态补偿奖励共0.7亿元，并将考核奖惩原因和结果在全省进行通报。

　　2015年5月，云南省环保厅、省财政厅联合制定印发《云南省县域生态环境质量监测评价与考核办法（试行）》，为进一步规范全省县域生态环境质量监测和财政转移支付提供了政策依据。

　　推动跨界补偿试点，实行资金竞争分配

　　在多年实践基础上，云南省积极推动省内重点跨界水域水质补偿试点，探索省级环境保护财政资金竞争性分配改革，进一步健全生态功能区转移支付制度体系。

　　目前，已选取沘江干流（怒江傈僳族自治州与大理白族自治州）、南盘江上游（曲靖市与昆明市），开展横向生态价值补偿试点。

　　在省级环境保护财政资金分配上，云南省整合省级环境保护资金，推动以竞争性分配为核心的分配管理体制改革，切块下达资金，确保环境保护责任、权力、资金、任务主体一致。

　　在此基础上，云南省财政厅制定了“一横一纵”的生态建设资金预算绩效考评机制。“一横”即省级部门在申报生态建设项目专项资金预算时要明确绩效目标，财政在预算安排时充分考虑资金使用绩效情况，在预算执行过程中对绩效目标运行情况进行监督，并在预算执行完毕后对部门预算支出进行绩效考核。“一纵”即对省下拨的生态建设资金进行绩效考核。每年随机抽取部分县进行绩效考评，并将考评结果作为下一年预算安排的重要参考。

　　云南省财政厅相关负责人表示，从政策实施效果看，一系列制度创新实现了以资金奖惩激励引导、以制度促进生态保护的目标，为促进全省可持续发展、争当全国生态文明建设排头兵提供坚实的财力和制度保障。