“拍脑袋决策”要担责任——专家解读《浙江省重大行政决策程序规定》

日前，省政府常务会议通过了《浙江省重大行政决策程序规定》，并将在今年10月1日正式实施。这一规定中，设定了重大行政决策的程序，还建立了重大决策终身责任追究及责任倒查制度。
      这一规定的出台，意味着浙江重塑政府决策程序的规则，根据具体情形，公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论……这五个程序将会有效遏制“拍脑袋决策”。这一规定的实施，将如何促进依法决策、民主决策、科学决策，记者采访了有关专家。
重大行政决策入法治化轨道
      在《浙江省重大行政决策程序规定》明确规定，县级以上政府及其部门作出的重大行政决策是其适用范围，还专门列举出三类重大行政决策：经济和社会发展等方面的重要规划和重大改革措施；社会保障、卫生和计划生育、教育等民生领域和环境保护、资源分配等方面的重大政策；由政府组织实施的对相关群体利益可能造成较大影响的重大建设项目。
      为了防止遗漏，条文中还专门设置了个“兜底条款”，县级以上人民政府及其部门根据这一规定，并结合决策中的相关因素，认为是重大行政决策的“其他决策事项”，也一并会受到管辖。除此之外，条文还规定，乡镇政府、街道办事处的重大决策活动，也要参照这一规定执行。
      “这一规定，最大限度地把各种行政决策特别是重大行政决策纳入了法治化轨道。”省社会科学院副院长陈柳裕认为，《浙江省重大行政决策程序规定》涵及的范围非常广，除法律法规已有决策程序规定的事项，如突发事件应对、立法、城乡规划、土地利用总体规划、土地和房屋的征收与补偿、政府定价、地方标准制定等以外，包括了我省各级政府的各种重大行政决策。
决策程序更民主、更科学
      重大行政决策科学化、民主化事关决策能否实现行政目标。《浙江省重大行政决策程序规定》画出了决策“路线图”：有关决策事项中有直接涉及相关群体切身利益或者公众普遍关注的问题，要组织公众参与；决策事项如果专业性较强，要组织专家论证；决策事项中涉及公共安全、社会稳定、环境保护等方面，而且意见分歧较大，要组织风险评估；决策方案出来后，要进行合法性审查；决策方案经合法性审查通过后，再由决策机关集体讨论决定。         
      条文中规定公众参与方法，根据事项内容的不同，有座谈会、听证会、听取人大代表、政协委员以及民主党派、工商联、人民团体意见建议等不同形式。浙江大学法学院章剑生教授认为，重大行政决策本质上具有调整利益关系的功能，充分听取公众意见，一方面有助于重大行政决策中利益分配的公正性，另一方面也有助于受到不利影响的公众接受重大行政决策的结果。
      重大行政决策涉及到专业知识领域时，通过专家论证机制，可以协助协助行政机关工作人员作出科学判断，确保重大行政决策的科学化。但以往的经验证明，专家也有被利益集团“俘获”的可能性。条文的第13条第4款规定，专家参与论证后，应当出具本人签名的书面意见。章剑生认为，这一款的规定将起到“船过留痕”的作用，防止在重大行政决策的论证中，专家为某些利益集团谋取不正当利益。 
      《浙江省重大行政决策程序规定》第15条规定，应对重大行政决策的权限、依据和程序等作合法性审查。章剑生认为，行政机关内部法制机构承担重大行政决策的合法性审查工作，又与行政首长之间存在着一定的从属性，这一条规定，确保法制机构具有相对独立的地位，有助于提升重大行政决策的合法性。
      集体讨论，也是《浙江省重大行政决策程序规定》设定的决策程序之一。章剑生认为，依照宪法和法律的规定，行政机关实行行政机关首长负责制，但从决策民主性、科学性要求来看，设置行政机关负责人集体讨论程序十分必要，但集体讨论不能免除行政机关首长作出重大行政决策可能产生的法律责任。
重大决策终身责任追究
      《浙江省重大行政决策程序规定》对决策失误的责任追究有明确的规定：对决策严重失误造成重大损失、恶劣社会影响的，应当倒查责任、实行终身责任追究，依法追究行政首长、负有责任的其他负责人和相关责任人员的责任。
      陈柳裕认为，这和十八届四中全会《决定》中关于建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制相一致。
      在规定相关原则之外，还同时对责任倒查机制进行了构建：集体讨论时，参加人员应当发表意见；未发表意见的，视为同意。决策方案是否通过，由行政首长在集体讨论的基础上作出决定。参加会议人员的意见、会议讨论情况和决定，应当如实予以记录、存档。集体讨论决定决策事项时，有关人员对严重失误决策明确持不赞成态度或者保留意见的，才“免除或者减轻责任”。
      陈柳裕认为，倒查责任、实行终身责任追究制度的建立，将能防止“拍脑袋做决策”现象的发生，对领导干部在推进决策民主化、科学化方面起到“倒逼”作用。