财政承受能力论证为PPP装上“安全阀”

　　财政部近日发布的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（以下简称“《指引》”）明确提出，对部分政府付费或政府补贴的项目，只有通过了责任识别、支出预期、能力评估等环节的财政承受能力论证，才能采用PPP模式实施，没有通过论证的，不宜采用PPP模式实施。
　　对此，中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇在接受本报记者采访时表示：“开展PPP项目财政承受能力论证相当于为PPP项目装上了‘安全阀’，一方面为政府履行合同义务提供了重要保障，消除了民营资本的后顾之忧；另一方面有利于规范PPP项目财政支出管理，有序推进项目实施，有效防范和控制财政风险，实现PPP可持续发展。”
　　防范和控制财政风险
　　杨志勇表示，目前，在中国经济新常态下，政府希望通过PPP模式解决经济运行中出现的现实问题。然而，我们不能忽视PPP项目本身存在的风险，同时又要满足民营资本在PPP项目中适当盈利而非暴利的合理诉求。“因此，此次财政部要求对包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等在内的PPP项目全生命周期过程的财政支出责任识别，并进行定性和量化测算，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据。”
　　财政部财政科学研究所综合财政研究室主任罗建钢也表示：“追溯以前，是有失败案例可循的。目前，PPP模式涵盖的内容比较广，既包括BOT（建设—经营—转让）、TOT（移交—经营—移交），也包括目前国有企业改革中的混合所有制改革，因而更要对PPP项目的风险保持清醒的认识。”此次发布的《指引》针对如何分析PPP项目风险提出了具体的措施，如可采取比例法、情景分析法及概率法，对可能出现的事件和变量进行假设和测算，从而提前揭示和管控风险。
　　另外，罗建钢表示，《指引》还首次明确了政府承担责任的“范围”。比如，因法律、政策以及政府方原因导致项目合同终止等给投资企业带来的损失，由政府来承担。“这避免了未来可能出现的推诿扯皮。”
　　他认为，《指引》顺应了建设现代财政制度的要求，通过规范化、法制化的管理，建立契约化、风险分担的原则，从程序上、结果上规避财政风险，为PPP项目提供了导向性的指引。
　　纳入预算管理
　　《指引》明确规定，“通过论证”的项目，各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。杨志勇表示，这项规定是PPP项目管理的核心，可以杜绝“体外循环”，确保财政资金全部纳入预算。
　　罗建钢则认为，此举也给PPP项目投资者吃了一颗“定心丸”。“之前会有投资者担心PPP项目的回款风险，现在就不需要担心了，还款直接由财政预算安排。将PPP项目支出纳入年度预算，还意味着其接受各级人大的监督，从而提升了PPP项目运营过程的透明度。”
　　防止PPP项目投资过热
　　《指引》要求，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例不应超过10%。省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜确定具体比例。
　　杨志勇认为，此举是《指引》中最大的亮点之一。有了额度限制，将有效防止PPP项目投资过热，同时可以倒逼地方政府有效利用财政资金，让地方政府淘汰一些低效项目，优先发展较为紧迫、质量较高的项目，减少业界一直担心的无效投资，防范可能出现的财政风险。
　　根据《指引》，财政承受能力论证一方面要评估财政支出能力如何，即根据PPP项目预算支出责任，评估PPP项目实施对当前及今后年度财政支出的影响；另一方面，要平衡不同行业和领域的PPP项目，防止过于集中于某一行业和领域。
　　罗建钢则认为，此举还可以促使地方政府在投资时将眼光放得更长远，不能只考虑眼前需要，还要考虑未来负担，从而避免背上越来越沉重的包袱。同时，《指引》强调了区域内行业发展的均衡性问题，将防止因某一领域或行业投资过热而导致产能过剩。
　　界定明细
　　在PPP项目中，财政支出责任到底有多大？《指引》在支出测算环节，对股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入4大支出给出了各自的计算公式。“这只是原则性的公式，具体的衡量数值还需要根据项目自身情况，在实施环节由政府和出资方谈判决定。”杨志勇说。
　　特别是，《指引》对于之前容易忽视的土地等实物投入和无形资产投入也作出了详细的规定。《指引》规定，股权投资支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入，应依法进行评估，合理确定价值。杨志勇表示，此举强化了市场规则下政府和社会资本在合作中的平等地位，同时保证了国有资产的完整性，防止了国有资产的流失。
　　同时，《指引》还明确了计算公式中的年度折现率和合理利润率分别以同期地方政府债券收益率和商业银行中长期贷款利率作为基准利率。罗建钢表示，这一方面符合市场经济的规律，另一方面也杜绝了PPP项目出现暴利的可能，保障了财政资金的安全有效使用。
　　更加公开透明
　　随着各地PPP项目的陆续上马，公众对其的专注度也越来越高。除了在一般公共预算支出中予以公开外，《指引》还明确规定各级财政部门（或PPP中心）应当通过官方网站及报刊媒体，每年定期披露当地PPP项目目录、项目信息及包括PPP项目的财政支出责任数额及年度预算安排情况、财政承受能力论证考虑的主要因素和指标等在内的财政支出责任情况；项目实施后，还应跟踪了解项目运营情况，包括项目使用量、成本费用、考核指标等信息，定期对外发布。
　　杨志勇表示，这就意味着，从项目立项到项目实施，财政部门将对PPP项目进行动态的监控，同时，公众也能多频次、多维度地了解PPP项目的动态信息，这就保障了公众的知情权。