黑土地上绘就七彩画——讷河市创建国土资源节约集约模范县工作纪实
这是一笔永恒的财产，
千秋万代长新；
这是一片神奇的土地，
人间天上难寻！
诗人郭小川曾用这样的诗句赞美黑龙江省广袤沃野。
展历史画卷，她款款走来，挟冰雪长剑，挽嫩水长风，身着七彩衣溢黑土芬芳……这就是黑龙江省的农业大县、粮食大县——讷河市。
讷河市位于黑龙江省西北部，松嫩平原北端，幅员面积6674平方千米，地处大小兴安岭南缘，嫩江中游东岸，是齐齐哈尔市惟一的县级市，辖15个乡镇、2个街道、14个农林牧场、171个行政村，有汉、满、蒙、回、鄂温克等25个民族，总人口74万人。
讷河市也是“中国马铃薯之乡”、“中国甜菜之乡”和全国优质大豆主产地。“十二五”期间，全市经济社会呈快速发展态势。
2015年，讷河市GDP实现119.7亿元，公共财政预算收入实现4.4亿元，35个省市重点项目顺利落户该市，实现城镇居民人均可支配收入19098元，农村人均纯收入10969元。
尽管幅员辽阔，但是讷河市始终把“保护耕地，保障发展”作为头等大事来抓，科学决策，平衡矛盾。截至去年年底，讷河市耕地面积为473047.99公顷，实际耕地保有量超出下达耕地保护目标的12.89个百分点（超出面积54009.99公顷）；基本农田划定面积为376623公顷，基本农田划定率89.8%，超出国家规定标准9.8个百分点（超出面积41392.6公顷）；粮食总产量173.4万吨。按照供地计划，讷河市近3年土地利用年度计划为543公顷，其中新增建设用地420.3公顷。但是，3年来该市共计供地254公顷，节约用地289公顷。今年，讷河被国土资源部评为“2014年度节约集约模范县”。
1. 谁持彩虹当空舞？
一片赤诚——用责任担当构架起齐抓共管的大格局
讷河市节约集约工作取得显著成效，得益于党委政府领导有力。
加强组织领导，建立节约集约用地的管理体系。讷河市成立了以市委书记、市长为组长，主管副市长为副组长，国土资源、规划、农业、财政、水务、畜牧等部门主要领导和各乡镇长为成员的全市国土资源节约集约模范县创建活动领导小组，制订了《讷河市创建国土资源节约集约模范县实施方案》，明确创建活动的主要任务、阶段安排和工作要求。
认真落实职责，建立节约集约用地的责任体系。讷河市以市政府文件的形式制定下发了《节约集约用地模范县创建任务分解表》，将节约集约用地工作纳入全市年度重点工作，明确目标要求和考核措施，层层分解落实，进一步强化创建工作的约束力和执行力，确保创建工作上下一致、齐头并进。讷河市党委政府作为节约集约用地的第一责任人，真正落实了属地的管理责任，始终坚持“保发展与保红线两手抓、两手硬”，特别是对新上项目用地从来不是予取予求，而是自觉执行国土资源相关法律法规，积极吸纳建设性主张，切实发挥了强有力的领导和引导作用，树立了正确的政绩观，促进了可持续发展。
加大宣传力度，建立节约集约用地的推广体系。为了避免政府唱“独角戏”，有效调动基层乡、村和全社会的广泛参与，这个市利用每年“4·22世界地球日”、“6·25全国土地日”及大型活动等契机，通过沿街发放宣传单、走进中小学校园举办讲座、村屯巡回宣传、新闻媒体报道等多种方式，积极开展以“节约集约用地、转变发展方式”为主题的大型宣传活动，累计出动宣传车120余台次、发放宣传单6.5万份，并在高速公路入城口和工业示范基地内制作大型宣传标语牌，引导全社会树立节约集约的新观念，在全市营造“节约集约光荣、浪费资源可耻”的浓厚氛围。在此基础上，该市还着力扭转用地企业的思想观念，市委市政府在招商引资、项目谈判期间，就注意向企业传播节约集约用地理念，讲清“提高土地利用率既能保护资源、也能为企业节约成本”的道理，让投资者形成“节约用地是政企双赢”的共识，有效避免了“囤地”、“圈地”问题。
讷河市节约集约工作不断创新，离不开国土资源部门充分发挥中坚主导作用。
讷河市国土资源局注重加强与党委、政府的沟通协调，无论规划编制、指标投放这样的宏观管理环节，还是项目选址、用地预审、供地出让这样的微观操作环节，都坚持纳入政府决策，定期汇报、经常请示，力求使各级领导深入全面地了解国土资源管理的政策、要求和审批程序，让政府明白“国土资源部门是替政府管地的管家，严把关口是替政府节省资源”的道理，促使多任党政领导都普遍形成了“规划不可突破、指标厉行节约”的思想共识，无论引进多么重大的项目都把节约集约利用土地摆在首位，从而真正使节约集约用地的理念深入人心，国土资源部门也赢得了政府的信任、理解和支持。
中比清洁能源项目是讷河市2012年招商引资的项目，投资9655万元，按投资强度应供地15公顷。而从企业规模来看，仅需2公顷土地即可满足项目建设。为了贯彻落实节约集约用地政策，讷河市国土资源局提前介入，与企业就供地问题进行洽谈，讲明国家的政策底线，最后政府领导出面带领国土资源局与投资方深入、细致、诚恳地交换意见，向其讲明如果按投资强度供地，企业不但造成土地闲置，而且还会大大增加土地投入成本，影响企业效益，并承诺在合适的地点尽快为其选址。经过真诚沟通，特别是有了政府领导的出面，讷河市国土资源局获得企业的认可和信任，最终企业选择在普邦明胶西侧开工建设，用地面积仅2公顷，节约土地13公顷，同时也替政府留住了客商、节省了资源，国土资源部门也履行了节约集约用地的使命，切实发挥好“参谋”和“闸门”的作用，管好地、用好地，实现了政、企、局三方联动，达到“三赢”的效果。
2.大豆摇铃为谁歌？
绿野金黄——建立起保障和促进科学发展的新机制
讷河市坚持因地制宜，采取多种有效措施，强化用地监管，创新用地方式。在用地方面，讷河市形成了“用非保耕、用劣保优”的规矩，不但节省了年度用地计划指标，有效保障了项目顺利落地，而且降低了政府征地和企业用地成本，取得了良好的经济效益和社会效益。
以管控促节约。讷河市国土资源局在积极向政府和企业宣传国家节约集约用地政策的基础上，严把项目批前、批中、批后用地审核关，通过全程监管促进节约用地。不仅做到意向项目主动介入、严格批前审核，还注重落地项目控制指标、严格批中审核。2012年，投资4.5亿元的港进马铃薯产业园落地，申请用地22公顷。讷河市国土资源局在预审阶段严格控制指标审核，通过核减办公用地面积、取消绿化用地、提高容积率，最终确定项目用地为17公顷，节约用地5公顷。
投产项目综合评估，严格批后审核。2011年，讷河市引进普邦明胶项目，批准用地面积6.7公顷。讷河市国土资源局深入到企业，对投资强度、容积率、建筑系数、行政办公及生活服务设施用地等控制指标进行全面评估，发现有2公顷土地属于低效利用土地，因此及时依法予以收回，并将其供给中比清洁能源项目，实现了节约用地与保障发展的“一举两得”。
以离城拓空间。科学选址定位是推进节约集约用地的有效途径，也是拓展用地空间的必然要求。讷河市国土资源局坚持与企业有效沟通，多方面分析利弊，多角度出谋划策，不但保住了产业项目，也引导了用地取向，为促进土地节约集约利用开拓了空间。北方马铃薯有限公司在项目选址时希望能够选在中心城区，讷河市国土资源局在深入研究的基础上，从靠近原料产地、便于运输、用工方便、减少用地成本等方面着眼，向企业讲清理由，依靠贴心的提醒与建议，赢得企业的认同，最终企业选择在马铃薯主产区六合镇建厂。
以用非保耕地。讷河市通过将分散、不便利用的零碎土地和位置偏僻的集体土地进行有效整合，促进了土地利用价值和利用效率的整体提升，不但满足了项目建设需要，而且杜绝了土地闲置浪费，保护了珍贵的耕地资源。讷河市六合镇原太和村委会、小学和油坊等共占用3.5公顷集体建设用地，一直处于闲置状态，为了实现整合效益，讷河市国土资源局将这3.5公顷土地进行了整合，并供应给投资4.5亿元的北方马铃薯有限公司使用，切实降低了企业投入成本，破解了新增建设用地指标短缺的问题。
以控潜扩增容。当前，随着资源管理趋紧、用地成本攀升，如何发挥价格杠杆倒逼作用、让企业提高节约集约用地意识，是国土资源管理部门亟需解决的重要课题。讷河市国土资源局紧紧围绕这一课题，积极与企业沟通、算效益账，促进了企业高效、集约用地意识快速增强。黑龙江省360家重点企业之一的北方恒阳集团，在2009年被引入时，项目供地面积为8.68公顷，但是随着项目的快速发展，北方恒阳集团已经成为当地产业化龙头企业，而且需要新上4个子项目，因此申请用地10公顷。针对这一情况，讷河市国土资源局通过对原厂区用地情况进行调查核实，发现企业原用地中还有可利用的空间，于是在讲清成本投入及生产关联的同时，与企业反复研究、反复规划、反复设计，最终先后将4个子项目全部安置在恒阳集团原厂区内，使容积率由原批准时的0.6提升到1.3，投资强度由每公顷1728万元提高到3740万元，节约工业用地10公顷。
以循环增效益。随着产业升级，一些落后的产能和项目被逐渐淘汰，腾退出一部分建设用地，盘活这些闲置低效土地，不但可以减少用地压力，而且可以通过循环使用提高土地效益。讷河市国土资源局对本地低效闲置土地进行了集中梳理，建立台账，备案管理，随需随用，真正实现了“闲地不闲”、“变废为宝”。近年来，讷河市共清查低效闲置土地16宗，面积达49公顷。特别是随着红砖逐年退出建筑市场，讷河市原有的十几个红砖厂大部分被闲置，其中进化砖厂取土坑占地就达到17.3公顷，需要投入大笔资金进行环境恢复治理。为了有效利用这一资源，讷河市把城市生活垃圾处理项目建在这里，不但避免了耕地被占，节约了征地资金，而且盘活了废弃土地，恢复了地质环境，真正实现了经济效益与生态效益的“双统一”。同时，讷河市还把上世纪50年代原水利局建设的占地面积8公顷的提水堤坝（已废弃）平整后用以供给宏立明胶厂；把原永丰砖厂取土坑经过综合整治后用以供给天兴达淀粉厂，并建设占地面积5.5公顷的马铃薯仓储窖和占地面积2.8公顷的废水沉淀池，实现了循环增效利用，有效发挥了土地资源的综合效益。
3.田野欢歌为谁唱？
青出于蓝——尊重基层创新精神探索节约集约新路
讷河市坚持“多措并举、多元把控”，打出管地用地节地的“组合拳”，彰显了资源节约的综合效益。
该市不仅注重模式创新，实现“多轮驱动”，同时还通过“自身裂变”促进土地增容，通过“废弃利用”促进资源增值，通过“循环腾退”促进低效盘活，确保产业升级和土地效益的提高。
狠抓技术创新，拓展发展空间。“双向发展”，向天上地下要空间。讷河市通过对土地和城乡规划严格管控，出台了多层厂房、地下建筑的鼓励政策，实现了土地资源的“立体式开发”。港进马铃薯产业园落地和引入天兴达淀粉厂的例子就是很好的佐证：港进马铃薯产业园落地时，申请用地22公顷，讷河国土资源局建议该企业通过把车间一层改为三层、核减办公用房等方式，最终节约用地比例22.7%；永丰砖厂的原开采坑占地5.5公顷，通过引入天兴达淀粉厂，把废弃矿坑直接改建为马铃薯仓储窖和废水沉淀池，减少了企业“挖窖”成本，有效利用了地下空间。
“电话拍地”，完善土地出让方式。讷河市充分利用“价格杠杆”倒逼企业节地，在全省率先采取电话竞拍的方式出让土地。买家信息对外保密、各竞买人互不见面，拍卖当天竞买人通过专线电话进行多轮报价，有效防止了“恶意串联、压低地价”等问题，打造了公开阳光的土地市场。讷河市城南新区一宗2.3万平方米的土地通过电话激烈竞拍，最终以4600万元成交，高出底价2600万元；2014年10月，讷河市又开创工业用地拍卖先河，对1宗工业用地进行电话拍卖，最终以390万元拍卖成功，高出底价220万元，单位面积地价达到工业用地最低限价的8.3倍，极大地抬升了土地价值。
统筹布局，促进商政统一用地。在城市规划中，讷河市注重将社区文化、公园绿地、物业管理等公共设施与房地产开发、经营商圈进行“综合一体化布置”，改变各自选址、分散建设的传统模式，打通断头道路、打开封闭空间，实现了“重叠区域共管、公共设施共用、道路绿地共享”的模式，综合节约用地率达到14.1%，不但节约了土地，而且使社会配套设施更加齐全，人居环境更加优越。
注重制度创新，促进高效用地。制定出台了《讷河市节约集约用地管理办法》、《节约集约用地评价标准》、《节约集约用地专项目标考核办法》等制度，将耕地保护、土地变更、违法用地三项工作列入讷河市总体目标当中，实行一票否决；制定了《节约集约用地问责制度》，年终对全市各乡镇节约集约用地情况进行综合排名，实行末位淘汰制；制定了《国土资源执法监察部门联动制度》，将监管关口前移，严格落实乡（镇）、村的属地化监管责任。通过以上措施，讷河市形成了“政府主导，属地管理，部门协同，共同监管”的联动新机制。
注重管理创新，提升用地水平。结合讷河市的实际情况，进一步研究制定了“规划计划执行、耕地保护效率、跟踪监管奖惩”三项节约集约管控体系。严管控、压规模。按照“两划管控”的要求，严格控制总量规模、投资强度、容积率等指标，坚决杜绝超标用地。讷河市平阳包装厂和斯达特兽药厂分别向市政府申请用地3.6公顷和3.8公顷，已通过规划审核。但是，在政府会议上，该市严格把住投资强度、容积率的关口，最终核减土地3.5公顷。
保黑土、促整治。作为国家黑土地较为富集的地区，讷河市委市政府始终把增加优质耕地作为头等大事，大力实施土地整治项目。从2002年至今，累计开展土地整理项目18个，投入资金7.17亿元，建设规模达56701公顷，新增耕地2017公顷，增加粮食产能1942万千克。
建机制、重奖惩。采取疏堵结合的方式，对使用未利用土地、废弃地的项目给予年度指标倾斜，同时政府拿出一定的资金奖励企业用于基础设施建设；对存在圈占浪费土地的问题，纳入用地企业“黑名单”，并按规定收取闲置费，构建起“项目准入、保证金管理、土地退出”等配套管控体系。
4. 美丽画卷共描绘。
紫气东来——“两学一做”促进节约集约用地工作扎实开展
讷河市以“两学一做”促进节约集约用地模范县创建工作扎实开展，强化执法监管，扎紧规范用地的“铁篱笆”。该市把土地执法监察工作作为重中之重来抓，采取有效措施推动国土资源执法监察工作向规范化、法制化、科学化轨道发展。
讷河市国土资源局党组带领工作人员，乘“两学一做”东风，全力打造“想干事、会干事、干成事、不出事”的良性工作氛围。该局把严控违法用地作为节约集约用地工作的“高压线”，严厉打击违法违规行为，坚守合理用地、安全用地的“底线”。
建立动态巡查机制。不断加大土地执法监察工作力度，把监管关口前移，完善了动态巡查责任机制。建立了市、乡、村、屯四级动态巡查网络，强化国土资源、纪检和司法机关的联动，确保违法违规用地能够迅速发现、及时制止、尽快处理，出现一起严查一起，对各类违法违规用地行为保持高压态势。
建立协调联动机制。制定出台了《关于建立违法违规用地行为连带责任机制的通知》，明确责任主体和问责红线，对出现违法用地问题的村委会、社区扣减年度考核分数，促使村集体经济组织和社区履行管理责任，真正形成了“政府主导、属地管理、共同监管”的联动工作机制。
建立卫片执法专项监察机制。把卫片执法检查工作贯穿到国土资源管理工作始终，成立了由主管副市长牵头，国土资源、公检法、城管、规划等单位联合执法的工作组，对每一宗卫片案件都跟踪追查，处置结果上政府常务会议研究，对于“硬骨头”问题由政府组织强拆，增强了国土资源执法的威慑力，促进了讷河市用地秩序持续好转。2012年，讷河市土地遥感监测图斑110个，讷河市国土资源局抽调执法、地籍、规划、耕保、利用相关人员组成专项工作组，深入现场，拍照测量，逐宗核实，做到底数清、情况明；由执法监察局对疑似违法用地图斑深入调查，提前介入，该立案的立案，该移交的移交，该拆除的拆除；对4宗涉嫌违法占用耕地案件，责令限期拆除，恢复耕地面积11.21亩。由于处理及时到位，大大降低了问责比例。
严肃查处土地违法案件，确保土地市场规范有序。执法监察局在动态巡查中发现9起违法占地案件，并对其进行了立案处理。其中，有1宗地在工业示范基地内，是招商引资的大项目。讷河市国土资源局在对其进行停工处理后及时为其补办用地手续，确保大项目的顺利开工。
打铁还需自身硬，讷河市国土资源局把握“抓基层、打基础”这一关键，有效发挥国土资源所的前沿阵地作用。讷河市国土资源局下属6个国土资源所，负责2个街道办事处、11个建制镇、4个乡、16个农林牧场的土地管理工作，服务面广、工作量大。该局以“四化”为抓手，扎实推进国土资源所建设。
国土资源所建设标准化。讷河市国土资源局去年投资近60万元，为每个所配备了捷达轿车，并购置了电脑、扫描仪、档案柜等办公设备，全部开通了业务办公网络，建设了独立全产权的办公场所。同时还常态化开展业务培训，不定期开展检查，有效推进“八统一”国土资源所建设。
动态巡查常态化。为了对违法案件做到早发现、早制止、早处理，讷河市各国土资源所充分利用配备车辆的机动性，按照巡查制度要求，每月至少对本辖区巡查4次以上，每次巡查都做详细记录；对于违法案件举报，均能做到应急反应、快速到达，最多1个半小时就能赶赴现场，有效遏制了土地违法案件的发生。
服务百姓亲情化。为了做好土地登记、土地证发放、土地测量、政策宣传、纠纷调处等事关群众切身利益的工作，讷河市国土资源局要求基层国土资源所干部必须发扬群众利益至上的精神，对群众办件、宅基地审批等具体工作限时予以办结，赢得了百姓的好评，维护了农村社会和谐稳定。
审批报件规范化。每个国土资源所都结合齐齐哈尔市国土资源局“一张图”建设，制做了农村宅基地审批流程图版，公布宅基地审批所需材料及工作流程。制做便民服务卡，一次性告知农民宅基地审批所需材料及涉及的相关部门。要求国土资源所相关工作人员必须亲自到场丈量勘测、绘制草图、现场确认，并对材料齐全、程序合法的宅基地由国土资源所所长到讷河市国土资源局报批，这样做既方便了群众又保证了材料的真实性。据统计，该局全年共审批宅基地187宗，全部符合规范要求。
讷河市走出了一条既符合国家政策又契合该市发展实际的节约集约、高效用地之路，让这片神奇的土地焕发出勃勃生机。
