让人大制度在乡镇生根开花

　　今年两会，全国人大常委会工作报告明确指出“加强民主政治领域立法”。这意味着乡镇人大改革和建设迎来了新的契机。未来的路怎么走，如何更好确保人大制度在基层生根开花？

　　两次重大法制完善，激发发展活力

　　回望乡镇人大的发展历程，它始终随着基层政权组织的不断调整而变化。早在1954年9月，我国宪法和地方组织法就确立了乡镇人大制度。虽然年代久远，但随后的发展较为坎坷，即便是改革开放后，“82宪法”和“79地方组织法”依然规定乡（人民公社）、镇人民代表大会会议由人民公社管委会、镇人民政府召集，乡镇人大受制于政府的局面仍没有改观。

　　这带来的直接结果就是乡镇人代会流于形式。记者曾经看过这样一个报道：1985年，湖南省沅江市的一个镇在人代会召开前，还找不到代表名册，只好由村支书回去重新摸底，开会时发现还少3名代表，就临时由镇党委书记提名，代表投票选举代表。

　　痛定思痛。1986年9月，湖南省人大常委会党组率先提出关于健全基层政权的方案，要求“乡、民族乡、镇人民代表大会设立常设主席团。主席团由三至七人组成，主席、副主席中应有一人专职，其他成员可兼职”。1986年9月，全国第一个常设性质的乡镇人大主席团及其常务主席在湖南省沅江市新湾镇诞生。

　　此后各地纷纷效仿。终于在1995 年，地方组织法作出修改，并将上述经验上升为法律规定，明确“乡、民族乡、镇的人民代表大会设主席，并可以设副主席一人至二人。乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席不得担任国家行政机关的职务。”

　　机构有了，紧接着就是责任落实。2004 年宪法修正案对乡镇人大选举制度做出重大修改，即乡镇人大每届任期由三年改为五年，与县级人大同步换届选举。有专家对此次法律修改做出评价：乡镇人大是我国最基层的政权组织，没有乡镇人大的有效运转和积极作为，基层民主就难以真正落实，国家政治制度就缺乏坚实根基。此次法律修改直接终结了乡镇人大工作“一年学、二年干、三年换”的状况，督促它们更好履行法定职权，对打牢国家政权基础具有重要意义。

　　现行地方组织法赋予了乡镇人大决定、监督、选举3项权力，以及行使保证宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会的决定在本行政区域内的遵守和执行，决定本行政区域内的公共事业建设计划，撤销本级政府的不适当的决定和命令，保障公民的人身、民主权利等13项职权。

　　无人、无活动，法定职权落实情况不理想

　　制度的完善让乡镇人大有了人、机构和职权，但良法在于行，乡镇人大仍面临着制度与现实、地位与实际作为等多重矛盾，“无人、无钱、无权、无活动、无凝聚力”等问题较为突出，法定职权的落实情况未必理想。

　　首当其冲的就是人大兼职。在很多地方，乡镇人大主席是由党委书记兼任的，副主席也经常兼任政府部门相关工作，受制于时间精力，人大工作成为可有可无的“副业”。人们将其形容为“种了别人的地，荒了自己的田”。

　　再说“无权”，这实际上是指乡镇人大在与地方政府关系处理上的“弱姿态”。去年记者在浙江东阳采访时，当地人大常委会主任施侍伟就指出，在某些地方，由于“行政主导”的色彩较浓，人大监督要么被认为是“与政府唱反调”，经常遭遇政府“应付了事”；要么异化为“跟着政府喊口号”，只是推动政府工作的一种方式。

　　“无活动”的表现就更多了。根据地方组织法，地方各级人代会每年至少举行一次。但是，河南省渑池县某乡党委副书记告诉记者, “除了换届，乡里的人代会可开可不开。”“把人代会与经济工作会同时开，既有人大代表参加，又有村组干部出席。”“即便是开会了，也是要简化程序，会期半天，大家最高兴。”

　　开会如此，闭会期间的调研、监督活动更是寥寥无几。对于这种局面的造成，多位乡镇人大主席多次向记者提及一个现实困难——没有经费，一些地方乡镇人大工作经费没有列入本级财政预算，乡镇人大每开展一项工作、每组织一次活动，都由乡镇人大主席临时找乡镇长批经费。

　　“责任田”“规范化”，乡镇人大大有作为

　　乡镇人大是最基层的国家权力机关，乡镇人大工作关系到国家政权的巩固和发展，关系到国家的长治久安和繁荣昌盛。

　　改革势在必行。近年来，各地立足政府治理、着眼实际问题，突出制度效益，做出大量探索。2013年底，湖南省永州市东安县人大常委会提出了“十有”乡镇人大创建目标：有规划、有渠道、有载体、有活动、有制度、有管理、有台账、有经费、有创新、有考核。

　　经过一段时间的努力，当地一位镇人大主席曾告诉记者，“乡镇人大原来务虚的多，务实的少。现在我们有了硬指标，都是实打实的工作。”

　　人大干部有了“责任田”，人大代表也有了“暖心房”。在内蒙古呼伦贝尔的大草原上，“人大代表之家”早已遍地开花。在这里，鄂温克族自治旗巴镇的人大代表集体学习法律法规，懂得了怎样当好人大代表、如何联系选民；在这里，额尔古纳河俄罗斯民族乡的人大代表们认真开展“代表接待日”活动，把代表之家变成群众之家。

　　好经验要推广，好做法要常态。自2012年8月起，浙江东阳大力推进乡镇人大规范化建设，目前18个镇乡（街道）都相应建立了人大工作室和代表小组活动室，形成了《人大代表视察调研制度》《代表述职评议制度》《部门工作评议制度》等一系列行之有效的制度。

　　此外，浙江省温岭市在乡镇推行预算和重大事项“民主恳谈”、宁波市推行乡镇人大票决民生工程，也早已成为佳谈。这些都表明，乡镇人大在现行的法治框架内，可以依法行使实体性职权，并且大有作为。

　　乡镇人大要“顶天立地”，建议设立常设机构

　　发展永无止境，创新永无止境。“乡镇人大工作归根到底要‘顶天立地’。顶天，就是坚持党的领导，巩固党的执政地位，贯彻落实党的路线方针政策。立地，就是要为老百姓办事，反映老百姓的呼声，解决老百姓的困难，促进老百姓安居乐业。” 去年5月，张德江的浙江调研，掀起一场“乡镇人大建设：如何打牢国家政权基础”的讨论热潮。

　　“关键是如何开好乡镇人代会，让乡镇人大在基层政权体系中不做聋子耳朵。”有专家认为，现行地方组织法规定，“地方各级人民代表大会会议每年应至少举行一次。”为提高乡镇人大的权威性和公信力，应增加会议召开次数，以多召开会议来增加代表的凝聚力、增强对政府的监督，也让基层民主更丰富多彩。

　　另外一些专家则建议增加规定，乡镇人大主席团作为乡镇人大的常设机构，行使乡镇人大的部分实体性权力。

　　提高乡镇人大工作质量，角色定位比搭台设岗更重要。在施侍伟看来，乡镇人大应该充分认识人大制度，摆正人大的角色定位，特别是要理解，人大和政府的共同目标都是为了造福百姓，只是责任分工、工作方法不同。对于人大来说，就是要通过有力的监督，完善政府决策，减少政策失误，提高行政效能，促进政府更好地造福百姓。