关于延边州规范性文件备案审查情况的调研报告

　　一、调研的基本情况

　　此次调研，是对四中全会提出的“把所有规范性文件纳入备案审查范围”的一次督促检查，也是对基层备审人员的一次综合培训。调研过程中，我们采取了县（市）自查、座谈交流、专题辅导三种方式进行，对各县（市）规范性文件备案审查的机构建设、制度建设、报备情况等进行调查摸底，对工作中存在的问题和工作建议进行了相互交流，对规范性文件备案监督管理方面的内容进行了全面辅导，进一步增强了各县（市）备审人员自觉接受人大监督的意识，明确了规范性文件监督管理操作规程和注意事项，为进一步做好规范性文件监督工作奠定了坚实的基础。

　　（一）备审机构建设及人员配备情况

　　目前，各县（市）政府法制机构建设整体比较薄弱，机构设置为股级，隶属于政府办公室，政府法制工作由政府办负责实施，主任由一名政府办副主任兼任，个别县（市）另设一名法制办副主任主持日常工作，人员配备多为2-3人，个别县（市）只有一名工作人员。因此，各县（市）没有能力成立单独的备审机构，人员多的通常都是指定一人负责，人员少的只能共同办理。

　　（二）制度建设情况

　　在多年来推进依法行政的实践中，各县（市）均比较重视制度建设。在去年的调查统计中，各县（市）已建立规范性文件制定或备案相关制度15件，为做好规范性文件备案审查工作提供了制度保障。但由于人员调整较为频繁，且制定时间已比较长久，部分制度需要重新修订，加之人员配备不足，所以导致各项制度无法全面贯彻落实，规范性文件备案审查工作中存在很多问题和不足。

　　二、备审工作存在的问题及原因剖析

　　通过我办登记的2012年-2014年各县（市）报备规范性文件情况看，目前我州在规范性文件备案审查工作中存在许多问题和不足：一是备审工作开展在各县（市）开展很不平衡。三年来报送备案的县（市）政府分别为三、四和七个，目前尚有1个县（市）始终未上报备案；二是报送备案规范性文件的数量不多。三年来各县（市）报送备案的规范性文件分别为20件、17件和32件；三是报送备案不符合规定要求。存在报送备案不及时、不属于规范性文件以及缺少备案报告和备案说明等。通过此次调研，我们认为原因主要有以下三个方面：

　　一是备案审查的认识不高、主动性不足。受机构设置和人员编制的影响，由于隶属于政府办，部分工作人员还兼任其他工作，基层法制机构人员对备审工作认识不高，认为做与不做无关紧要，主观上工作态度不积极。

　　二是工作人员业务素质不高。各县（市）法制人员流动性较大，新进人员对规范性文件备案审查工作缺乏认识，加之又多为非法律专业，不清楚规范性文件范围和备审要求，无法保障正确地履行工作职能。

　　三是缺乏有效工作指导。近年来，上级部门习惯于文件部署工作，到基层调研指导工作次数较少，致使对基层工作人员思想动态和工作能力缺乏有效了解，不能有针对性的推动工作开展。

　　另外，我们在调研中还发现以下两个问题：一是县（市）政府制定的规范性文件除要向上级政府备案外，还应依法向本级人大常委会备案，接受人大监督。但部分县（市）尚未开展此项工作。二是根据规范性文件管理相关规定，县（市）政府法制部门不但要承担往上级政府和本级人大备案规范性文件外，还要履行乡（镇）政府和政府部门制定的规范性文件的备案审查职能。但从调研发现，只有两个县（市）对部门制定的规范性文件进行审查，其他县（市）尚未开展。

　　三、加强规范性文件备审工作采取的措施

　　党的十八届四中全会决定提出：“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。”
国务院《关于加强法治政府建设的意见》也明确要求，要严格执行规范性文件备案的规定，加强备案审查工作，做到有件必备、有错必纠，切实维护法制统一和政令畅通。针对我州县（市）政府规范性文件存在的问题，我们提出采取以下改进措施：

　　一是加强切实政府法制机构建设。结合机构改革，对政府法制部门重新定位。要严格按照建设法治政府的要求设置政府法制机构，使其与承担的推进依法行政的职能相适应。同时，科学合理地确定人员编制和职能科室，保障其充分发挥执法监督、复议、合法性审查等职能作用。

　　二是加强法制队伍建设。规范性文件备案审查是一项政策性、专业性、知识性都很强的工作，工作人员必须具备较高的政治觉悟和一定的法律素质。各县（市）政府要积极采取措施，积极选拔、培养优秀的法律专业人员充实到政府法制部门，并提供相应的工作条件和待遇，使其能够稳定的、全身心的投入规范性文件备审工作。要加强工作人员的思想教育，牢固树立法治意识。要加强工作人员的业务培训，使其熟悉掌握规范性文件备审的工作要求和操作要领，严格审核把关，从源头上杜绝违法不当行政行为的发生。

　　三是进一步完善工作机制。要加强对上报备案规范性文件的审查力度，特别是涉及民生改革领域的规范性文件，及时发现并纠正违法不当的行政行为，切实维护群众合法权益。要改变书面审查的工作方式，广泛开展调研活动，把握经济社会发展动态，提高规范性文件的针对性和可操作性，保障各项改革任务的贯彻落实，推动经济社会和谐发展。要加强业务指导，强化监督检查，全面落实规范性文件监督管理各项规定，建立上下联动、齐头并进的法制工作新格局，提升政府法制工作整体水平，加快我州法治政府建设进程。