规范查封扣押 让措施有序落地——《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》解读

　　中国环境报记者刘晓星

　　环境保护部近日发布的《 环境保护主管部门实施查封、扣押办法 》（以下简称《办法》），已于2015年1月1日起实施。《办法》界定了环境保护主管部门实施查封、扣押的适用情形及具体对象，全面规定了调查取证、审批、决定、执行、送达、实施期限、保管、解除、移送以及检查监督等实施程序，为《环境保护法》第二十五条赋予环保部门的查封、扣押的强制措施有序落地及时提供了制度保障。记者日前就《办法》的出台采访了环境保护部环境监察局有关负责人。

　　中国环境报：请介绍一下《办法》出台的背景？

　　答：一是制定《办法》是贯彻落实十八届四中全会精神推进依法治国的必然要求。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，坚持严格规范公正文明执法，依法惩处各类违法行为，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度，完善执法程序，明确具体操作流程，重点规范行政强制等执法行为。法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。全面推进依法治国的重点应该是保证法律严格实施。环境保护查封、扣押作为行政强制措施的重要构成部分，极易给行政相对人的权益造成侵害或不必要的损害，所以建立健全相关立法，加强对查封、扣押实施过程中具体操作上的规范、监督，对保护相对人的合法正当权益意义重大，也是推进依法治国的必然要求。

　　二是制定《办法》是落实《环境保护法》第二十五条规定、强化环境执法手段的迫切需要。在《环境保护法》修订以前，法律未赋予环保部门查封污染企业的权力，因而在以往的执法过程中，环保部门对肆意污染、破坏环境并拒不配合执法等违法行为不能采取强制性措施。这一不利局面，一方面使环保部门缺乏法律威慑力，执法威信降低，公众将环境污染的责任归咎于环保部门执法不力；另一方面，环境违法行为得不到及时制止，客观上放纵了环境违法行为，不利于遏制环境污染。正是为了改变这种现状，国家对《环境保护法》进行了修订，第二十五条规定明确赋予了环保部门查封、扣押权。

　　但《环境保护法》作为环境保护领域的基础性法律，这一关于查封、扣押的规定过于原则，目前有关污染防治的单行法律尚无相应规定，急需单行法或其他规范性文件予以细化。为配合新《环境保护法》正式实施，落实这项行政强制措施，强化环境执法手段，制定一部明确、规范的配套实施办法成为当务之急。

　　三是制定《办法》是一线环境执法人员的实际需求。《环境保护法》授予环保部门查封、扣押权之后，环境执法人员可以在第一时间查封、扣押企业违法排污的设施、设备，很大程度上改变了以往环境执法“慢半拍”的情况。长期饱受执法手段“偏软”困扰的基层执法人员对此寄予厚望。但对于这一新的执法手段，部分执法人员或多或少会存在“不会用”的情况，翘盼一部能读得懂、用得好的实施办法，将查封、扣押的适用情形、实施程序等问题明确具体化，解决其现实之需。

　　四是制定《办法》是规范权力运行避免执法风险的迫切需要。《环境保护法》在赋予环保部门查封、扣押的行政强制权的同时，也在第六十八条对违法实施查封、扣押措施的行为设置了严格的问责条款。执法人员如果用不好，也会带来危害，一方面，乱用、滥用查封扣押措施会直接损害行政相对人的合法权益，另一方面，未严格依法行政也将被司法、纪检部门追究相关责任。因此，健全规章制度，做好顶层设计，对执法程序予以明确规范，这对于降低执法风险也非常必要。

　　中国环境报：请介绍一下《办法》的主要内容？

　　答：《办法》共四章二十五条，主要包括以下内容。

　　一是明确了查封、扣押的定义。

　　《办法》在第二条明确了适用本办法实施环境保护查封、扣押的主体、对象及条件。《办法》为部门规章，因此实施主体不包括《环境保护法》第二十五条中规定的其他负有环境保护监督管理职责的部门，仅限于县级以上环境保护主管部门。查封、扣押的对象是企业事业单位和其他生产经营者违反法律法规规定排放污染物的设施、设备，实施的条件是企业事业单位和其他生产经营者违反法律法规规定排放污染物造成或可能造成严重污染。环保部门依法对造成污染物排放的设施、设备予以查封、扣押，其根本目的是要及时中止违法行为自发生至被行政处罚或处理的持续状态，遏制污染状态的蔓延与扩大。

　　二是明确了查封、扣押的适用范围。

　　《办法》在第四条明确了环境保护查封、扣押的适用情形。根据《环境保护法》第二十五条规定，实施查封、扣押的条件是违法排污，造成或可能造成严重污染。关于严重污染的标准，2013年6月，最高人民法院、最高人民检察院联合发布《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》中已界定了严重污染环境的14项认定标准。但何为“可能造成严重污染”，《办法》立足实际，从严设置，列举了“可能造成严重污染”的6项情形：（一）违法排放、倾倒或者处置含传染病病原体的废物、危险废物、含重金属污染物或者持久性有机污染物等有毒物质或者其他有害物质的；（二）在饮用水水源一级保护区、自然保护区核心区违反法律法规规定排放、倾倒、处置污染物的；（三）违反法律法规规定排放、倾倒化工、制药、石化、印染、电镀、造纸、制革等工业污泥的；（四）通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违反法律法规规定排放污染物的；（五）较大、重大和特别重大突发环境事件发生后，未按照要求执行停产、停排措施，继续违反法律法规规定排放污染物的；（六）法律、法规规定的其他造成或者可能造成严重污染的违法排污行为。这些情形明确具体、操作性强，既能体现及时查封扣押预防严重污染发生的立法精神，又能有效解决以往执法中因缺少强制手段不能及时制止违法行为等实际问题。

　　环保部门实施查封、扣押，在维护行政强制权威的同时，其根本目的在于对公共利益和社会秩序的维护。《办法》第六条规定，对具备下列情形之一的排污者，造成或者可能造成严重污染的，环境保护主管部门应当按照有关环境保护法律法规予以处罚，可以不予实施查封、扣押：（一）城镇污水处理、垃圾处理、危险废物处置等公共设施的运营单位；（二）生产经营业务涉及基本民生、公共利益的；（三）实施查封、扣押可能影响生产安全的。这一规定遵循行政比例原则，体现了谨慎实施查封、扣押的立法思想。

　　三是明确了查封、扣押的具体对象。

　　《办法》在第五条明确了环境保护查封、扣押的具体范围，环境保护主管部门查封、扣押排污者造成污染物排放的设施、设备，应当符合有关法律的规定。不得重复查封、扣押排污者已被依法查封的设施、设备。对不易移动的或者有特殊存放要求的设施、设备，应当就地查封。《办法》对实施查封做出了具体操作指引，指导性和操作性强，同时通过强调查封体现出查封优先、慎用扣押的制度导向。

　　四是明确了查封、扣押的实施程序。

　　《办法》第三章系统规定了查封、扣押的实施程序，包括调查取证、审批、决定、执行、保管、解除、移送以及检查监督等内容。

　　1. 关于实施人员的资格。《环境保护法》规定，查封、扣押应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，《行政强制法》明确规定行政强制实施权不得委托。但从当前我国的环境执法实际来看，行政机关编制人员少，查封、扣押等大量现场执法工作只能由环境监察机构具体实施。在《环境保护法》中，环境监察机构的法律地位仍然是委托执法机构而不是法律授权部门。一些地方各级环境监察机构在行政序列中并不属于各级环保门的内设机构，而属于其下属事业单位，他们的执法权限来源于环保部门的委托，这样就出现了这些环境监察人员无法律授权而不得实施查封、扣押的局面。为解决这一法律与现实的冲突，《办法》第十二条着眼于执法人员的资格限制，规定查封、扣押的实施人员为具有行政执法资格的环境行政执法人员，从立法技巧上回避了实施机构的资格问题。

　　2. 关于设施、设备的保管及赔偿。《办法》第十六条和第十七条对查封、扣押的设施、设备的保管及赔偿义务做出了规定。其中，对就地查封的设施、设备，排污者应当履行妥善保管义务，造成损失的，由排污者承担；对扣押的设施、设备，环境保护主管部门应当妥善保管，也可以委托第三人保管，扣押期间设施、设备的保管费用由环境保护主管部门承担，扣押的设施、设备造成损失的，由环境保护主管部门承担，因受委托第三人原因造成损失的，委托的环境保护主管部门先行赔付后，可以向受委托第三人追偿。借鉴相关部门实施查封的经验做法，《办法》规定了由排污者履行妥善保管被查封的设施、设备的义务，相对于《行政强制法》规定有所突破，是考虑实际可行性做出的变通规定。

　　3. 关于解除。《办法》第十八条、第十九条和第二十条规定了查封、扣押决定的解除。除了援引《行政强制法》中规定的行政机关主动解除情形外，考虑到实践中有排污者积极改正违法行为申请提前解除的需求，为鼓励其积极改正违法行为，《办法》规定，排污者在查封、扣押期限届满前，可以向决定实施查封、扣押的环境保护主管部门提出解除申请，环境保护主管部门应当自收到解除查封、扣押申请之日起5个工作日内，组织核查，并根据核查结果分别做出解除或维持的决定。这也体现了《行政强制法》强制与教育相结合的精神。

　　4. 关于检查监督。在实施查封过程中，对已查封的设施、设备的后续跟进检查是一个执法难点。为加大对排污者擅自损毁封条行为的打击力度，《办法》第二十三条规定了环保部门应对查封后的设施、设备定期检视封存情况，如发现排污者阻碍执法、擅自损毁封条、变更查封状态或擅自隐藏、转移、变卖、损毁或者运行使用已查封的设施、设备的，应依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规及时提请公安机关依法处理，以维护查封、扣押的严肃性。

　　中国环境报：请介绍一下《办法》的主要亮点？

　　答：一是注重维护和保障当事人的合法权益。查封、扣押等行政强制措施极具侵益性，易对行政强制相对人的财产权益造成损害。为维护和保障当事人的合法权益，《办法》以查封、扣押实施的全过程为基本顺序，将相关保障和救济按事前规制、事中控制和事后救济的顺序贯穿其中。事前规制包括书面报批和集体审议决定、适用例外情形、禁止重复查封等制度，事中控制体现在严格执行程序、严格实施期限、明确保管义务和赔偿义务以及当事人在期限届满前可以提前申请解除等制度设计，如查封、扣押措施被解除的，在3日内送达解除决定之前的立即通知要求即体现了最大限度减少因查封扣押对排污者造成损失的救济目的。事后救济包括在决定书中载明申请行政复议或提起行政诉讼的途径和期限。这些完善行政相对人程序性权利的保障制度设计将有效防止查封、扣押的滥用，维护当事人的合法权益。

　　二是从实际出发，突出可操作性。便于执行的规章才是好规章，作为一部配套实施细则，《办法》在内容上立足实际，坚持“不抵触、少转抄、可操作”的原则，着重考虑了规章的实用性。首先是少转抄，除对实施程序做了系统规定之外，未再对管辖原则、权利救济途径、责任追究等法律、法规已经明确规定的内容重复规定。其次是可操作，具体操作规定篇幅占全篇的70%以上，关于查封、扣押的具体对象、执行、送达、解除通知等规定都非常具体，切实可行，细到封条张贴的具体部位都予以一一列出，易执行、能落实。第三是有创新，对上位法没有规定但实际又需要的，予以补充、完善和创新。如《行政强制法》并未明确是否可以指定行政相对人负责保管被查封的财物，鉴于环境保护查封的设施、设备大多是不易移动的机械设备，若全部交环保部门保管，在实践中存在较大困难，难以操作，参照人民法院指定被执行人负责保管的经验做法，《办法》规定了由排污者承担妥善保管被查封的设施、设备的义务，就是从实际出发做出的变通规定。第四是有规范，《办法》根据查封和扣押的内在属性，将适用情形进一步分列为“可以”和“应该”两类，从制度上最大限度地规范了自由裁量权的行使。

　　三是紧扣公众的关注热点。随着经济快速发展，近年来我国区域性大气污染等环境问题日益突出，严重影响了人民的生活质量及身体健康。解决这一环境污染问题，除优化产业结构，进一步深化工业污染治理外，在出现重污染天气时及时启动应急机制也是重要手段之一。《办法》将较大、重大和特别重大突发环境事件发生后未按照要求执行停产、停排措施，继续违反法律法规规定排放污染物的行为列为应当立即查封、扣押的适用情形，通过这一设置，利用查封、扣押的强制力来保障突发环境事件应急预案的执行力，从源头实行强制性控制。

　　四是紧密结合环境执法实际。非法排放、倾倒污泥行为可以及时查封、扣押。我国现阶段污泥产生量与日俱增与污泥处理能力严重不足、处理手段严重落后形成尖锐矛盾，违法倾倒污泥事件一直频频上演。这类违法行为造成的环境污染已成为无法逃避和亟待解决的问题，除了通过技术开发和政策扶持，实现污泥处理处置的产业化发展之外，在环境监管方面加大对违法排放、倾倒行为的打击力度也成为执法实际的迫切需要。《办法》将违反法律法规规定排放、倾倒化工、制药、石化、印染、电镀、造纸、制革等工业污泥的行为列为可以查封、扣押的情形，这也是顺应群众期盼，从执法实际需要出发做出的举措。