县级“多规合一”空间规划获批，生态空间比例提高到八成 开化发展不“摊大饼”而“做小笼包”

    发表时间：2017-09-12  来源：中国环境报第2版

◆本报见习记者朱智翔记者晏利扬

规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费。

日前，浙江省政府下发文件，批复同意《开化县空间规划（2016-2030年）》（以下简称《空间规划》）。这是全国首个获批的县级“多规合一”空间规划，也是“多规合一”试点重要成果之一。

构建“1+X”规划体系

森林覆盖率达到80.7%的开化县在2000年便提出了“生态立县”的发展战略，第一步便是规划。

规划在我国经济社会发展中的作用举足轻重，但在县一级，由于基础数据不统一、编制标准不一致、规划指标体系不对接、工作机制难协调等多种原因，容易产生规划数量多、定位不清、功能重叠、体系不全等问题，不仅耗费了人力，执行效率也难以保证。

开化县在发展中也遇到过这种问题。例如，开化县第二人民医院建新院区，光选址前后就经历了4次，历时两年多。

“第一次，我们选中了一块地，可后来有关部门说，不行，这里是泄洪区；第二次，我们又选中了另一块地，可又有部门说，不行，这里是水资源保护区；第三次，我们看中的地，因为高压线很难移，结果还是不行。”开化县第二人民医院院长丁如瑞说，这就是各部门之间缺乏衔接协调、各规划指标体系不对接造成的。

2014年8月，为了破解此类规划间掣肘和部门间缺乏协调的制约，国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部等部委确定了28个“多规合一”试点市县。开化县位列其中。

借助这个契机，开化县结合自然资源资产调查，摸清县域资源环境本底条件，系统梳理各类规划，查找交叉矛盾，研究制定规划体系、空间布局、基础数据、技术标准、信息平台和管理机制“六个统一”为目标的“多规合一”改革方案。

同时，开化县打造“1+X”规划体系，即以中央提出的“一本规划（总规）”“一张蓝图（总图）”作为“1”；然后在“1”的统领之下，整合既有的规划资源，编制“X”个分规划。开化县希望藉此实现“先布棋盘、后落棋子”，切实把全县域作为一个大公园来规划、建设和管理。

而这个“1”就是《空间规划》。《空间规划》于2016年4月形成初步成果，今年2月顺利通过专家论证， 5月经国家发展改革委审核，提交浙江省政府报批，8月下旬获批。

“《空间规划》正式获批，意味着开化县的‘多规合一’试点工作正式进入实施阶段，空间治理能力将大幅提升。”开化县发改局副局长徐健介绍，获批后的《空间规划》是今后开化县唯一的总体性空间规划，规划将进一步突出国家重点生态功能定位，严守生态保护红线，落实最严的耕地保护制度，深化细化开化县全域保护和开发格局，促进生态保护与科学开发的有机融合。

实行分区管控

在开化县音坑乡姚家村，远远地就能看见一根大烟囱，远处看以为是一家砖瓦厂，走近了才发现，这里是一家名为“红窑里”的民宿。

事实上，“红窑里”的前身，的确就是一家运营了20多年的砖瓦厂。根据《空间规划》，姚家村属于农业生产空间，不适宜发展高污染的砖瓦厂。

像这样的例子在开化县还有很多，原因就在于开化县重构了空间管理体系。

翻开《空间规划》，可以看出开化县按照主体功能区规划核心理念，对全县域开展资源环境承载能力和国土开发适宜性评价，结合人口变动趋势和经济社会发展需求，科学判断哪些区块需要严格保护、哪些区块适宜农业生产、哪些区块可供城镇建设，科学确定最需要保护和最适宜开发的区域。

在此基础上，开化县首先按照“先底后图”的思路，将需要严格保护的区域优先划入生态保护红线，从构建生态安全格局的角度科学划定生态空间。

其次，当地把集中连片、耕作条件较好的农田划入永久基本农田红线，在红线外围为“农业生产”和“农民生活”留出农业空间。

同时，开化县按照“从严从紧”原则，结合城镇布局要求和空间开发强度的科学测算，划定城镇开发边界，在边界外为未来城镇发展预留可拓展建设的“白地”，共同作为城镇空间。

至此，开化县形成覆盖全域的生态、农业、城镇空间的三大空间，继而叠加生态保护红线、永久基本农田红线以及城镇开发边界3条控制线，构架“六类分区”，完成空间管控原则和空间规划底图的绘就。

如今，通过科学的重构，开化县把生态空间比例由原来的50.8%提高到80.3%，城镇空间和农业空间分别只占2.34%和17.36%。

“以后的县域发展不是要‘摊大饼’，而是要‘做小笼包’，把一个个区域做精致。”开化县委书记项瑞良表示，生态空间，加快淘汰落后产能，促进企业关停并转，结合钱江源国家公园体制试点要求开展生态移民；农业空间，有序开发建设一批生态农业基地，因地制宜发展特色农业和观光休闲农业，引导农民不断向中心城区和中心镇、中心村集聚；城镇空间，则开展产业集聚和生态移民工程。

保护与发展双赢

开化县长虹乡位于生态保护空间内，多年来专注乡村旅游。每年3月油菜花开期间，长虹乡接待游客超10万人（次），江南布达拉宫土菜馆一家农家乐的收入便可达3万余元。

2015年，随着长虹乡成功创建“七彩长虹”AAAA级景区，越来越多在外打工的长虹人回乡创业。

近年来，开化县充分利用阶段性试点成果，淘汰落后产能，从生态保护角度出发淘汰搬迁企业123家，否决“高耗能、高污染、高排放”项目35个，涉及投资额超过56亿元，生态移民1万余人。

与此同时，开化县在不同空间分区布局与之相适应的产业项目，优先发展生态旅游、生态农业、生态工业等“生态+”产业，着力打造美丽浙江先行区、生态经济示范区和“两山”理论实验区。

如今，开化县既强化了生态保护，又促进了经济社会发展和老百姓增收。2016年，全县出境水Ⅰ类、Ⅱ类水质占比95.6%，地表水水质常年保持在Ⅱ类以上，全域接待游客数和旅游总收入与往年同期相比分别增长22.7%和25.4%，农家乐直接营业收入增长46.5%，城乡居民人均收入分别增长9.0%、9.5%，引进亿元以上项目21个。

“除了这些，‘多规合一’同时也助力‘最多跑一次’改革。” 开化县“多规合一”办公室负责人徐健介绍，目前，全国首个实现空间预审与并联审批一体化的“多规合一”信息管理平台，已在开化试运行，提高审批效率达70%以上。