荐读│一文看懂我国土地调控

党的十九大报告强调：“着力构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制，不断增强我国经济创新力和竞争力。”“创新和完善宏观调控，发挥国家发展规划的战略导向作用，健全财政、货币、产业、区域等经济政策协调机制。”深入学习、贯彻党的十九大精神，要求土地调控在梳理发展历程和剖析问题的基础上，结合党中央、国务院的总体部署不断创新和完善，从而使土地调控更加精准、更加有力、更加有效。

土地调控的发展历程

土地调控是“运用土地政策参与宏观经济调控”的简称。改革开放之前，运用土地政策参与宏观经济调控的功能一直没有得到重视，更谈不上发挥。这主要是由计划经济体制造成的，计划经济时期国家有货币、财政等手段就可以满足宏观经济调控的需要。事实上，当时的土地政策也不具备参与宏观经济调控的条件。

改革开放之后，我国宏观经济形势发生了历史性的重大变化，市场经济风起云涌，工业化、城镇化迅猛推进。为防止国民经济大起大落，保障国民经济稳定运行，党中央、国务院对宏观经济调控越来越重视，土地政策作为一种宏观经济调控手段被提上重要议事日程。我国土地实行社会主义公有制，即城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地属于集体所有，这就使得政府实际控制着土地供应总量、供应结构、供应方式和供应时序。显然，土地政策能够对宏观经济产生重大影响。回溯我国土地调控的发展历程，大致可分为五个阶段：

以1997年中共中央国务院发布《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》为标志，此前为第一个阶段

我国耕地人均数量少，总体质量水平低，后备资源也不富裕。而一些地方乱占耕地、违法批地、浪费土地的问题没有从根本上解决，耕地面积锐减，造成土地资产流失，不仅严重影响了粮食生产安全和农业发展，也影响了整个国民经济的发展和社会的稳定。党中央、国务院高度重视，经过多次研究，于1997年4月15日印发了《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，要求必须认真贯彻“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策，必须采取治本之策，扭转在人口继续增加情况下耕地大量减少的失衡趋势。

这个阶段，我国土地管理始终高举耕地保护大旗，在体制、法制和制度建设上，逐步向土地调控领域拓展。

以2004年国务院发布《关于深化改革严格土地管理的决定》为标志，此前为第二个阶段

2003年~2004年，各地按照党中央、国务院的部署，全面清理各类开发区、治理整顿土地市场，有力地促进了宏观经济调控政策的落实。但是，盲目投资、低水平重复建设，圈占土地、乱占滥用耕地等问题尚未从根本上解决。为此，2004年10月21日，国务院作出了《关于深化改革严格土地管理的决定》，要求各地必须正确处理保障经济社会发展与保护土地资源的关系，严格控制建设用地增量，努力盘活土地存量，强化节约利用土地。

这个阶段，国家发挥土地调控作用的条件渐趋成熟。

以2006年国务院发出《关于加强土地调控有关问题的通知》为标志，此前为第三个阶段

当时，我国土地管理中出现了一些新问题，建设用地总量增长过快，低成本工业用地过度扩张，违法违规用地、滥占耕地现象屡禁不止，严把土地“闸门”十分艰巨。为从根本上解决土地管理中出现的新问题，保障经济社会可持续发展，2006年8月31日，国务院发出了《关于加强土地调控有关问题的通知》。文件下发前，中央政治局召开会议研究当前的经济形势，明确了加强土地调控的原则和措施。随后，国务院召开第145次常务会议，审议通过了土地调控的八条政策。

这个阶段，土地调控体系、土地调控政策、土地调控机制初步建成。

以党中央、国务院发布《加强耕地保护和改进占补平衡的意见》为标志，此前为第四个阶段

2017年1月9日，党中央、国务院出台《加强耕地保护和改进占补平衡的意见》，一方面，从目标导向出发，围绕耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，系统地提出了加强耕地管控性、建设性、激励性和约束性多措并举的保护政策;另一方面，从问题导向出发，坚持统筹协调与差别化管理相统一，进一步改进占补平衡政策，完善耕地保护补偿机制和耕地保护责任目标考核机制，推动耕地保护权、责、利相统一。在一定意义上说，土地调控即为严把土地“闸门”。毫无疑问，加强耕地保护和改进占补平衡，能够强化、优化土地“闸门”。

这个阶段，我国土地调控体系、调控政策和调控机制在建立中完善，在完善中巩固，在巩固中发展。

《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》发布后，我国土地调控进入第五个阶段

为了保护好关系十几亿人吃饭大事的耕地资源，近年来各地区各有关部门积极采取措施，强化主体责任，严格落实占补平衡制度，严守耕地红线，耕地保护工作取得显著成效。当前，我国经济发展进入新常态，新型工业化、城镇化建设深入推进，耕地后备资源不断减少，实现耕地占补平衡、占优补优的难度日趋加大，激励约束机制尚不健全，耕地保护面临多重压力。

这个阶段的土地调控，必将更好地适应经济新常态的要求。

土地调控面临的新形势新问题

我国实施土地调控已有20多年的历程，土地政策成为宏观经济调控必不可少的工具和手段。在充分肯定土地调控成就的同时，还应当看到当前土地调控面临的新形势新问题。

土地调控大背景发生重大变化

党中央、国务院高度重视生态文明建设，土地调控要在保护耕地红线的同时保护生态红线。党的十八大报告提出要把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国。2017年2月，中办、国办联合印发了《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》，这标志着全国生态保护红线划定与制度建设全面启动。城镇空间、农业空间、生态空间是我国的三大国土空间，都涉及土地资源。耕地是我们的生命线，我国已有耕地保护红线。生态也是我们的生命线，我国土地调控不仅仅要坚守耕地红线，更要守护生态红线。

当前的土地调控将在相当长的时期内处于经济发展新常态下，要求以新发展理念为指导，不断推进供给侧结构性改革，引领经济朝着更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的方向发展;要求以提高发展质量和效益为中心，坚持宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底。面对经济发展新常态，土地调控的方向、重点必须作出适当调整，调控的方法手段必须创新。

此外，全面深化改革也对土地调控提出新要求。党的十八届三中全会作出全面深化改革的决定以来，各项改革蓬勃开展，其中涉及自然资源领域改革的，主要有行政审批制度改革、农村“三块地”改革试点、自然资源管理制度改革等。这些改革，无一不对当前和今后一个时期内的土地调控提出了新的更高的要求。

土地调控内容和方式发生重要变化

始于2016年、深化于2017年的供给侧结构性改革，主攻方向是提高供给质量，根本目的是满足人民需求，具体措施是“三去一降一补”。毫无疑问，供给侧结构性改革的内容就是土地调控的内容，而这些内容，要么是过去从未开展过的，要么是现在需要加力推进的。

比如：2017年，在促进实体经济发展方面，要支持战略性新兴产业、先进制造业、先进流通业、互联网+、现代服务业等发展，鼓励引导医疗、养老、教育、文化、体育等社会领域的民间投资;建设用地计划要向重大基础设施建设、棚户区改造、水电核电、智能电网、油气管网、城市轨道交通、脱贫攻坚等领域倾斜。在保障农业农村发展用地方面，新增建设用地计划要确定一定比例用于支持农村新产业、新业态发展。在促进房地产平稳健康发展方面，要对保障性住房用地应保尽保，对房价上涨压力大的城市合理增加土地供应、调整用地结构、提高住宅用地比例，对去库存压力大的三、四线城市减少以至暂停住宅用地供应，鼓励原依法取得的国有建设用地依法依约转让用于住房开发建设，允许符合条件的企事业单位利用自有土地建设政策性住房等。以上这些，与以往开展的土地调控相比，在内容上已发生了重大变化。新阶段的土地调控，必须按照新部署的供给侧结构性改革的内容进行。

在土地调控需求端能力明显不足

目前，主流经济学的基本观点是：土地总量固定，土地的价值或价格主要由土地需求决定。而土地需求是一种“引致需求”，受到宏观经济、消费理念、货币政策等诸多因素的影响。自然资源部门是土地调控部门，运用土地政策参与宏观经济调控，在土地供应上可以在总量、结构、方式、时序上多想些办法，但在土地需求上，时而有力不从心之感。

以江苏省南京市为例：2016年，该市土地市场异常火爆，土地需求特别旺盛，土地价格大幅攀升，该市在土地供应上出台了诸多调控政策。比如：在热点区域住宅用地出让时，对竞买人报价超过最高限价的终止土地出让，竞价结果无效;严格审查所有参与商住、住宅用地的竞买人的资质;限制那些存在拖欠土地出让金、闲置土地等失信行为的单位，在一定年限内不能参与土地竞买等。但由于房地产投资充足，现金流充裕，加上城市地缘、经济优势，开发企业的拿地热情持续高涨。显然，土地调控必须更多地取得金融调控、产业调控的支持和配合，进一步形成合力，才能实现土地供应与土地需求关系的动态平衡。

土地调控传导工具欠缺且力量薄弱

当今中国，工业化、城镇化和农业现代化加速发展，以及旧产业改造、新产业发展，旧业态更新、新业态兴起，都离不开土地。近年来，涉及产业用地政策的国发文、国办发文有50多个，为指导各级国土资源部门在实际工作中把握和使用好产业用地政策，原国土资源部专门印发了《产业用地政策实施工作指南》，这对做好土地调控是必须的、可行的，也是有力的、有效的。

但问题是，各产业主管部门、各用地主体如何能够自觉遵循这些产业用地政策，需要有多种多样的、行之有效的传导工具。毋庸讳言，在一些地方，有的产业主管部门、用地主体并不能严格执行产业用地政策，总想搞“变通”、打“擦边球”，原因之一，是这些地方的土地调控传导工具没有解决好。

土地调控尚未形成长效机制

应当说，运用土地政策参与宏观经济调控是丰富的、多层次的，可以有土地供应性调控、需求性调控，土地扩张性调控、紧缩性调控，土地即时性调控、长期性调控，土地短效性调控、长效性调控。2016年，为了促进房地产业平稳健康发展，我国东部一些城市，在土地供应调控上，不得不扮演“消防员”的角色，其中重要的是，调整竞拍规则，包括“限制销售+现场摇号”等，从而给火爆的土地市场降温，迫使参与竞拍的开发企业理性拿地。这种角色十分重要，尽管工作可以立竿见影，但不是治本之策。

要从根本上解决问题，必须建立相应的长效机制。在经济发展新常态下，一些地方仍有较强的投资冲动，且多以新产业、新业态面目出现，在时间上集中，规模也很大。这就给土地调控带来了新的问题，即土地调控如何从土地供应总量、结构、方式、时序上，在依法依规、节约集约的前提下，给予及时而有效的保障。而解决之道，就必须建立完善相应的长效机制。

土地调控在依法监管方面难度加大

依法监管土地调控的难度加大，主要有以下原因：其一，简政放权过程中监督未及时跟进到位。随着行政审批制度改革的不断推进，许多行政审批权力、事项被取消或被下放，而应该强化的监督却没有及时跟上，这就容易造成依法监管上的漏洞。其二，随着土地资源、资产、资本“三位一体”属性的不断显化，如今的依法监管，不仅要依法监管土地资源利用，还要依法监管土地资产、资本利用。相对来说，后者比前者更难。其三，土地违法违规的方式、形态比以往多样、更隐蔽。正如一些从业人员所说的，在依法监管方面，我们需要有更多的智慧、更大的勇气。换言之，我们需要与违法违规者斗智斗勇。

创新和完善土地调控思路

土地调控是在改革开放一步步深化的宏观形势下，针对每个时期出现的新问题而不断发展起来的，在促进我国经济社会发展中的作用巨大。如果没有土地调控，我国经济社会发展中的许多问题难以甚至无法解决。对此，我们要充分认识、高度重视土地调控的新动能和新功能。

加强土地调控研究与法制建设

当然，我们应当看到，土地管理不等同于土地调控，土地管理法律不等同于土地调控法律，土地管理制度不等同于土地调控制度，土地管理机制不等同于土地调控机制，土地调控有其自身的规律和特点。因此，土地调控必须正确处理好以下关系：政府调控与市场调控的关系，供应调控与需求调控的关系，综合调控与分类调控的关系，全域调控与局部调控的关系，短期调控与持久调控的关系，主导调控与配合调控的关系。我国现已进入了全面夺取中国特色社会主义伟大胜利的新时代，与之相适应，土地调控也进入了新时代。

对此，我们要加强土地调控基础理论与应用实践研究。在宏观经济调控中，土地调控只是其中的一个手段和方法，而且常常辅助于金融调控、产业调控等。要深入研究社会主义市场经济条件下的土地调控机理，深入研究经济社会发展不同时期土地调控的方向和重点，深入研究土地调控与相关调控配套协调的路径，为最终构建起中国特色土地调控科学管理体系奠定基础和提供指导。

与此同时，加强土地调控法律制度建设。在世界上，土地调控时而被有的发达国家采用，而且在稳定经济发展中发挥了作用。在我国，实践证明，促进经济社会发展离不开土地调控，而且土地国情有利于土地调控。故而，对我国来说，土地调控不是可有可无的，也不是一时一地的，只要有宏观经济调控，就必须有土地调控。我国的土地管理，已建立完善了包括土地使用权和所有权法律制度、土地利用规划法律制度、基本农田保护法律制度、建设用地管理法律制度等一系列法律制度。为了进一步加强和改善土地调控，进一步提升土地调控在宏观经济调控中的地位，进一步发挥土地调控在促进经济社会发展中的作用，有必要建立完善符合我国国情、适应市场需要的土地调控法律制度。

加强土地调控传导机制建设

在我国，从一定意义上说，土地调控不缺土地政策，缺的是能把土地政策有效传导到经济社会管理中的机制。这就需要我们着力解决土地政策落实中“最后一公里”的问题。实践告诉我们，唯有建立并实施有效的传导机制，土地调控的目标、任务才能圆满完成。土地调控要在既有广度、深度、力度的基础上与时俱进、顺势而为，实行红线调控、规划调控、计划调控、产权调控、监管调控“五位一体”。

其中，红线调控，指保护耕地红线与保护生态红线同时、同步。具体地说，在耕地保护上，坚持数量、质量、生态“三位一体”。规划调控，指认真实施《全国国土规划纲要》，严格落实土地利用总体规划，积极推进“多规合一”编制，有序开展村级土地利用规划编制，真正从涉及土地的规划上建立起全覆盖、立体化的土地调控网。计划调控，指大力改进用地指标分配办法。可以像浙江省那样，采取三类模式进行供地：基础类用地“实报实销”，对国家鼓励发展的产业用地优先审批，鼓励先用存量用地。产权调控，指利用不动产统一登记的有利条件，解决土地调控中出现的疑难问题。监管调控，指国家土地督察与土地执法监察“双管齐下”，推动土地调控各项政策有效落实。

土地政策不可“单兵突进”，要更好地与货币政策、税收政策、产业政策等组合联动。在土地调控上，国土资源部门要更多地取得公安、检察、法院、纪检、监察、审计、司法、巡视、督查等机关和部门的支持和配合，把土地管理 的共同责任机制应用到土地调控各项工作中。同时，要进一步建立健全土地调控日常工作机制，如土地调控快速反应机制、土地调控绩效评估机制、土地调控情况通报机制等。

（作者单位：自然资源部咨询研究中心）