物权法起草者详解土地使用权如何“自动续期”

住宅的所有权是永久的，而属于国家的土地使用权按照《中华人民共和国物权法》规定最多只有70年，到期了怎么办？

最近，在浙江省温州市老城区，因为一批土地使用权期限仅20年的老房子陆续到期，使得2007年出台的物权法中由一句“自动续期”模糊带过的难题，到了必须解决的关口。

早在几年前，类似问题在山东省青岛市、广东省深圳市已经出现。

4月20日晚，北京市国土资源局表示，北京市民暂时无需有过多担心，关于住宅用地出让，北京市按照国家相关规定，出让年限为70年，目前最早出让的住宅用地到使用年限届满还有40多年。

4月20日，就住宅建设用地使用权期限届满续期问题，中国人民大学民商事法律科学研究中心和北京市消费者权益保护法学会共同主办“住宅建设用地使用权期限届满续期法律问题研讨会”，邀请参与过物权法——起草的全国人大常委会相关人士和法学者讨论。

设定土地使用权出让年限，最早见于1990年国务院发布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称“暂行条例”）中明确提到，土地使用权出让最高年限按用途确定，其中居住用地70年、工业用地50年、商业旅游娱乐用地40年、其他或综合用地50年。

2007年10月1日开始实施的物权法——规定，住宅建设用地使用权期间届满的自动续期；非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。

物权法——起草者、全国人大常委会法工委原民法室主任姚红介绍，物权法——规定“自动续期”是考虑到老百姓的利益，老百姓不用再去排队办手续，更加便民，也减轻了工作人员的负担。至于使用年限到期后，续期要不要收费？她表示：“物权法——立法时也提出这个问题，但当时大部分房屋都没有到期，所以大家认为这个问题要随着经济发展再解决，当时并没有明确规定。”

同样作为物权法——制定的亲历者，全国人大常委会法工委民法室巡视员扈纪华解释，所谓“自动”就是没有任何条件和行为，“自动续期”指的是建设用地使用权到期，不附带任何条件和行为进行续期。

中国政法大学终身教授江平认为，“自动续期”一是说明期满了以后，不能够收回；二是不能够再重新签订一个土地出让合同；三是业主无需自己去申请。但是，“自动续期”没有缴费怎么办？江平提出，“自动续期”的含义就是没有缴费的业主仍然有权居住，但是如果房屋要转让就要受到限制。因此，“自动续费”并不对业主民事权利造成影响，而是对民事流转进行限制。

对于“自动续期”并没有明确有偿还是无偿的问题，江平称：“在我看来，即使收费也应该是数额比较少的。”此外，江平认为，对物权法——的解释迫在眉睫，但是只能由全国人大常委会解释，不能由政府相关部门解释，更不能由各地方政府解释。

北京航空航天大学法学院教授龙卫球表示，在现行的法律框架内，“自动续期”有4种解决方案。第一种，无需缴纳土地使用费，期限是到房屋所有权终止为止，也就是到地上建筑物消失为止；第二种，需一次性缴纳下一个期限的土地出让金；第三种，缴费方式改成年金制，类似于税制。第四种，无需缴费，回到类似1982年之前城市宅基地所有权的状态，将城市住房用地重新私有化。

但是，中国人民大学法学院教授张翔认为，如果“自动续期”的含义为自动并且是免费续期，这和所有权有什么区别？如果实际上就是私人所有，就会与宪法第十条“城市的土地属于国家所有”发生冲突。因此，现在对于“自动续期”基本上没有明确的答案，特别是得不出免费续期的结论。

物权法——明确区分了“非住宅性建设用地”和“住宅性建设用地的续期”。中国人民大学民商事法律科学研究中心副研究员熊丙万认为，前者是需要依据法律的特别规定来执行，而后者是“自动的”，无需申请和批准程序。

此外，熊丙万强调，一要区分住宅性建设用地和商业性建设用地，前者是保障公民基本生存和居住，只能收取与公共支出相对称的必要费用，后者按照市场和商业逻辑运作，应收取相对较高的费用；二是要区分单套住宅性建设用地与多套住宅性建设用地，前者保障性功能明显，只应收取用于政府提供公共产品的费用，后者具有商业和投资属性，可通过交易税或持有税收取土地使用费；三是区分农村宅基地使用权与城市住宅性建设用地使用权，前者是没有期限且免费，后者在期限上可以采取与前者相同的目标。他指出，无论是采用“续期+补交土地出让金”的方式，还是“不续期+房地产税”的模式，都应当保证房屋所有人对土地享有长期稳定的使用权。

“物权法——立法时也了解到青岛、深圳等地区部分住宅用地的使用年限是20年或者30年，而居住用地最高使用年限是70年。但是法律没有明确规定要不要补全这一期间的土地出让金，只强调了‘自动续期’。”扈纪华解释：“如果要补的话，又是给“自动续期”加了条件，是在法律之外又画蛇添足了。”

北京航空航天大学法学院教授刘保玉认为，20年到期无偿续期与70年无偿续期同等对待的话是不公平的。“开发商如果买20年的使用权，住户的房屋价格会比较便宜，但是如果不加区分一律按照无偿续期来对待，对于房屋使用年限是70年的购买者不公平，后果也很严重，开发商取得土地使用权都不买70年的，只买最短期限的，关于土地使用权期限的规定就等于形同虚设。”刘保玉说。

中国人民大学民商事法律科学研究中心主任杨立新表示，住宅建设用地使用权的最高期间是70年，约定20年以及没有达到70年期间的，首先应当自动续期至70年，但是20年的期间届满自动续期的，业主应当补交20年与70年土地使用权期间的出让金差价。对于具体出让金差价如何计算，他指出，当时70年期间的出让金价格是多少，20年或者其他期间的出让金与其相比，差额是多少，就应当补交多少出让金。在补交出让金时，应当计算20年的银行贷款利息，由业主负担。

中国政法大学终身教授应松年表示，如果要完善物权法——没有作出明确规定的内容，必须通过重大决策程序。“第一要有公众参与，必须尊重老百姓意见，第二要经过专家论证，第三要有风险评估，必须经过实际调查研究，之后还要有合法性审查，并且决策时应该集体讨论”。

（来源：中国青年报）