金华：粮食生产财政扶持政策对粮食生产的影响分析

“让所有的人在任何时候都能享有充足的粮食，过上健康、富有朝气的生活”，这是2002年第二次世界粮食首脑会议对粮食安全的含义所做的表述。保障粮食安全，是当前各级政府“三农”问题关注的焦点之一。本文对近几年粮食生产财政扶持政策对粮食生产的影响及金华市特点做简要分析如下：

一、粮食生产财政扶持政策的相关概念

（一）农业补贴政策：是政府对农业生产、流通和贸易进行转移支付的农业支持和保护政策。它是一国政府对本国农业支持与保护政策体系中最主要、最常用的政策，是政府通过行政手段进行干预，将资源转移到农业领域，以支持本国农业的发展。农业补贴：是财政补贴的延伸，其主要政策目标是保证本地粮食安全、维持农产品价格稳定和保障农民收入。

（二）农业补贴的分类：按WTO《农业协议》框架，农业补贴分为两大类：一类是“绿箱”补贴，主要是指对科技、水利、环保等方面的投资，即对生产和贸易没有影响或影响非常微弱的补贴政策。“绿箱”补贴的措施主要包括：（1）一般农业服务；（2）粮食安全储备补贴；（3）粮食援助补贴；（4）与生产不挂钩的收入补贴；（5）收入保险计划；（6）自然灾害救济补贴；（7）农业生产者退休或转业补贴；（8）农业资源储备补贴；（9）农业结构调整投资补贴；（10）农业环境保护补贴；（11）地区援助补贴。二是“黄箱”补贴，一般是指对农产品提供的价格、出口补贴。对生产和贸易有直接扭曲作用。“黄箱”补贴的措施包括政府对农产品的直接价格干预和补贴，种子、肥料、灌溉等农业投入品补贴，农产品营销贷款补贴，休耕补贴等。

（三）粮食生产财政扶持政策：粮食生产财政扶持政策是农业补贴政策的组成部分，侧重于对粮食生产的支持和保护。粮食生产补贴侧重于对生产和贸易有直接影响的“黄箱”补贴，直接与农业生产挂钩，包括传统的粮食价格支持政策和粮食差价补贴政策以及当前常用的对农民的直接收入支持、休耕补贴制度和最低粮食价格保护政策等。粮食生产补贴具体包含六大补贴：直接补贴和良种补贴这两项补贴是为了直接从经济上帮助农民；农资综合补贴和农机具综合补贴这两项是以改善生产资料为目的的间接性帮助措施；最低收购价和农业保险补贴这两项以间接保障农民收入为目的。其中，粮食直接补贴来源于2004年中央从粮食风险基金中抽调100亿元资金对农民进行直接性补贴，这项政策开展至今一直持续。各地做法基本符合中央指导意见，即以财政为基础直接对农民进行经济补贴。以金华市市区为例，对农民所有良田进行统计，按面积进行直接补贴，补贴标准为早稻补贴50元/亩，对50亩以上的种粮大户另外补贴连作晚稻120-160元/亩。

二、粮食生产财政扶持政策对金华市粮食生产的影响

（一）近几年金华市农业生产及基础设施建设相关财政资金相对稳定，特别是粮食生产财政扶持资金力度加大对稳定金华市粮食生产发挥了积极作用。

从近年全市与农业相关的财政总支出看，财政支出总体平稳（见表1）。从2009年起，全市农林水事务支出逐年大幅增加，农林水事务基金支出也呈总体增加的趋势，

从近几年中央、省级财政对金华市粮食生产主要补贴拨付情况（见表2）来看，中央级补贴全额拨付，省级补贴执行力度大，除农机购置补贴外全部超额拨付。2011年-2013年，中央级补贴（农资综合补贴、水稻良种补贴）3年拨付数分别为12258、14122、14640万元，拨付率分别为100.4%、100.8%、100%，下达补贴全部拨付；5项省级补贴（种粮大户稻麦直补、订单早稻奖励、粮油生产机械化作业环节补贴、统防统治补贴、农机购置补贴）3年拨付数分别为5358、9457、8755万元，拨付率分别为100.9%、129.5%、77.4%；中央和省级补贴两者合计3年拨付数17617、23579、23394万元，拨付率分别为100.6%、110.7%、90.1%。近几年中央、省财政对粮食生产补贴力度加大，2012年大幅增加，2013年保持平稳，2011-2013年补贴下达数年均分别增长9.5%、46.0%。金华市拨付力度也在同步大幅增长，其中：2012年种粮大户稻麦直补、粮油生产机械化作业环节补贴、统防统治补贴3项补贴拨付力度大，超额拨付93.7%；农机购置补贴拨付率逐年降低，主要原因是近几年省政府对推进农业现代化非常重视，农机购置补贴下达数大幅增加，3年分别为1669、2903、6317万元，年均增长94.5%，在5项省级补贴中占比3年分别为31.5%、39.8%、55.8%，年均提高比重12个百分点，而农机购置补贴的拨付数增幅年均达到42.6%，实际拨付力度也很大。 

（二）粮食生产财政扶持政策对金华市粮食安全影响较大

2013年我国粮食自给率已降到90%以下，浙江省粮食自给率不到40%，粮食自给率偏低的问题，引起了各级政府的高度重视。2010年省政府把全省完成粮食播种面积1950万亩，粮食总产量800万吨作为今后几年的工作目标。2014年金华市制定的粮食安全责任制考核工作目标是，粮食播种面积183万亩，粮食总产量71万吨，分别占全省粮食播种面积、总产量考核目标的9.4%和8.9%。金华虽有浙江第二粮仓之称，但据2013年根据粮食生产统计监测，粮食播种面积只有149.4万亩，粮食总产量只有60.67万吨，与省政府粮食安全工作目标还有43万亩、10万吨的差距，粮食自给率也只有40%左右。

据抽样调查情况显示，2013年全市一般种粮农户平均取得粮食直接补贴128.1元/亩，种粮大户为144.9元/亩，分别占两者每亩平均利润的41.5%、24.4%，如果没有粮食直接补贴，户均收益中种粮大户和一般种粮农户分别要减少7.2万元、705元，因此粮食直接补贴对农民种粮积极性影响很大。(见表3)

（三）当前金华市正进入种植业结构转型升级阶段，收入比较效益高的经济作物、花卉苗木大量种植，侵占了大量农田，对传统的粮食生产形成较大的冲击。因此，如何提高金华市粮食生产能力，提高粮食播种面积、总产量，从而提高粮食自给率是当前金华市确保粮食安全的关键点。

近几年，金华市农业生产及基础设施建设相关财政资金相对稳定，特别是力度不断加大的粮食生产财政扶持政策对稳定金华市粮食生产发挥了积极的作用。在种粮比较效益不佳的情况下，由于有各种政策扶持，一些原本不愿种粮的农户也继续种粮，一些其他行业的有识之士也看到了种粮的商机，加入了种粮队伍。农机购置补贴减轻了种粮户购置农机的资金压力，提高了生产效率，降低生产成本。从粮食生产监测结果看，全市粮食生产保持稳定，据粮食监测统计，2013年金华市粮食总产量60.67万吨，比上年增长0.44%，2014年粮食作物亩产平均水平全年达到406.3公斤/亩，同比增长0.1%。

三、当前金华市粮食生产财政扶持政策存在的问题

为掌握当前财政扶粮资金的情况，更好发挥财政资金服务粮食生产的作用，提高财政资金服务粮食生产的效益，了解农户对农业生产扶持补贴政策的认知情况及农业补贴扶持政策对种粮农户生产经营行为的影响，2014年我局开展了粮食生产财政扶持政策调查，全市共调查186户（一般种粮农户105户，种粮大户81户），调查户共经营可种植粮食作物的耕地9112.42亩。调查结果显示：

（一）被调查种粮农户对粮食生产补贴扶持政策普遍不太了解。我国的种粮扶持补贴政策包括种粮直接补贴，农作物良种补贴，农机购置补贴，早稻订单稻谷奖励及水稻订单种子奖励，水稻机械化作业补贴（不含统防统治），粮食最低收购价等政策，在被调查的186户种粮农户中，对这些政策比较了解的只有93户，仅占50%；还有50%的被调查户对粮食生产补贴政策一知半解或不了解。

（二）种粮户对目前种粮财政补贴的满意度不高。财政补贴对种粮大户的影响比较大，对调动一般农户的粮食生产积极性影响较小。当问及对目前粮食生产财政补贴政策是否满意时，只有87户表示非常满意，占总被调查户数的44%；有10户表示不满意。但问及如果没有财政补贴，是否还愿意种植粮食作物时，种粮大户中有53%的农户都表示不会再种植粮食作物；而一般种粮农户中，只有20%表示不愿种植。

（三）粮食扶持政策在种粮大户与一般种粮农户之间存在巨大差异。比如种粮大户享有晚稻种植补贴，一般农户没有，种粮大户可以免费获得种子，一般农户也没有，种粮大户的统防统治、粮价补贴、农机具补贴比一般农户要高，有一半的一般农户表示如果能享受与种粮大户一样的补贴政策，会更愿意种粮。

（四）粮食直接补贴额度有待提高，资源性间接补贴还有待完善。首先，补贴方式不合理，力度较小。尽管每年政府为实施粮补政策投入总量巨大，但户均粮食生产补贴依然较低，对提升普通农户的种粮积极性帮助不是很大，对粮食安全的保障作用不是很明显，也不能从根本上解决种粮比较效益低的问题。其次，许多农户反映，从2003年起，化肥、农药、种子等必须的农业投入品大幅提价，粮食补贴的收益已全面抵消。近几年农资总体价格呈上涨趋势，虽然国家采取了一些措施，但农资价格仍然偏高，这抵消了一部分直补的政策效果。土地流转困难和人工成本的不断提高，农村青壮年及高素质劳动力缺乏，都提高了种粮大户种粮成本和难度。

四、完善金华市粮食生产财政扶持政策的建议

科学、完善的粮食生产财政扶持政策能对稳定粮食生产起到重要作用，为使金华市财政扶持政策更精准、更科学，建议金华市的粮食生产财政扶持政策从以下途径加以完善：

（一）实施粮食生产财政扶持政策的同时，加大宣传力度，并建立监督与评价机制保证补贴及时到位。当前种粮农户对国家的粮食补贴政策还不是十分了解，这就需要充分利用各个宣传媒介进行宣传，使农户了解扶持政策的补贴方法、补贴标准和计算方法，保证补贴真正发放到种粮户，做到谁种粮补贴谁，让财政资金真正起到补贴作用。在调查中发现，有些补贴并没有发到种粮户手上，而是补给了土地承包户；在落实粮食直补政策过程中，核实与粮食直补资金密切相关的粮食实际种植面积的难度大，也易产生较大误差。因此，应建立有效的监督与评价机制，由政府相关部门牵头，吸收民间组织和农业科研机构，如农户协会、农业政策研究机构、粮农代表参加，组成中立的监督机构，确保粮食直补资金使用的公开、公平、公正。

（二）加大种粮户直接补贴力度与增加最低收购价政策的粮食品种相结合，调动粮食生产主体的积极性。加大政策性奖励补贴，有利于农户扩大种植规模。粮食直补政策是真正面对生产环节给农民的直接补贴，可以促进粮食种植结构的调整，实现粮食产销效益的更大化，促进农业由数量型向效益型的转变。在提高直接补贴力度上，最低限度的补贴水平要达到农业资源在粮食与非粮食生产竞争性用途上的收益临界水平，把种粮收入提高到社会平均收入水平。目前粮食种植收益低，如果能够增加最低收购价政策的种类，不仅可以减少农户对于销售产品的担忧，而且可以提高粮食复种率，农户可以选择性的在土地空闲期种植农作物。

（三）粮食补贴范围和对象应有选择、有重点。首先，粮食直接补贴要促进农业结构调整，促进粮食区域化布局与内部结构优化。粮食补贴要重点补贴主产区的优质粮食，这不仅符合市场的需要，更重要的是可以促进粮食结构优化和升级，提高本地粮食的竞争力。其次，粮食补贴的重点应放在主要粮食种类或具有比较优势的粮食种类上，最大限度地发挥补贴政策对提高粮食竞争力的效率，实行区别补贴。再次，在有能力的前提下，通过对减少化肥、农药使用而生产的“有机粮食”实行更大力度的补贴政策，激励农户广泛地进行无污染生产、清洁生产，逐步走上农业可持续发展的轨道。

（四）继续加大对购置农机的补贴力度。从省政府给我农机购置补贴的下达数和拨付数可以看出，省财政不断加大对购置农机的下达数，但是拨付率却大大下降，说明金华市种粮户没有充分利用省财政的补贴政策，农户购置农机的积极性还不够高，应该加大宣传力度，并积极争取政策，提高补贴比例，提高种粮户购机积极性，让农机购置补贴资金发挥更大作用。

（五）大力抓好粮食生产功能区建设，在粮食生产财政补贴政策上对粮食生产功能区补贴力度适当倾斜，拓展粮食生产规模化效应。2014年，金华市已建省市县三级粮食功能区593个，建成面积达到49.57万亩，占全市耕地面积的15%。从粮食监测数据看，全市纳入监测的36个省市级功能区，全年粮食作物种植面积7.42万亩，占功能区农作物种植面积的58%；其中夏、秋两季种植面积分别为2.47、3.61万亩，占当季农作物种植面积比重分别为73.1%、78.7%。粮食生产功能区的粮食种植比重较高，复种指数也远高于非功能区耕地，2010-2012年3年平均粮食复种指数，样本区、农业生产单位、省级粮食功能区的粮食复种指数分别为0.7、0.64、1.61，功能区复种指数最高。