国务院新提构建空间规划体系 推动市县“多规合一”

中国空间规划的协同性问题受到重视。

近日，中共中央、国务院印发了《生态文明体制改革总体方案》，并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行。其中特别提到构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度，着力解决因无序开发、过度开发、分散开发导致的优质耕地和生态空间占用过多、生态破坏、环境污染等问题。

记者实地采访中也发现，一些市县也的确存在因为土地规划事出多头，导致冲突和纠纷，影响生态保护和经济效率。

建立统一规范编制机制

方案要求，编制空间规划。整合目前各部门分头编制的各类空间性规划，编制统一的空间规划，实现规划全覆盖。

空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发建设活动的基本依据。空间规划分为国家、省、市县（设区的市空间规划范围为市辖区）三级。

但在坊间，“规划规划，墙上挂挂”的说法也流传甚广。

河北发改委一位人士就告诉《每日经济新闻》记者，一些地方的城市规划“短命”的客观原因是经济发展速度快，很多规划缺乏前瞻性，但不可忽略的主观因素是由于缺乏国家层面总体布局安排和综合考评体系，城市都想不断扩张，获得更多的用地指标，发展经济。

北京大岳咨询有限责任公司总经理金永祥分析说，经济增速快，规划难免会出现跟不上形势的时候，可我们规划的编制体系也的确需要改进，有时候规划难落在实处是多方规划“打架”，编制时没“通气”所致。

从这个背景看，借目前生态文明建设东风，空间规划的编制机制有望理顺。方案还特别提出，研究建立统一规范的空间规划编制机制。鼓励开展省级空间规划试点。编制京津冀空间规划。

而在具体编制过程中，方案指出，探索规范化的市县空间规划编制程序，扩大社会参与，增强规划的科学性和透明度。方案提出，规划编制前应当进行资源环境承载能力评价，以评价结果作为规划的基本依据。规划编制过程中应当广泛征求各方面意见，全文公布规划草案，充分听取当地居民意见。

按照方案内容，规划成果应当包括规划文本和较高精度的规划图，并在网络和其他本地媒体公布。鼓励当地居民对规划执行进行监督，对违反规划的开发建设行为进行举报。当地人民代表大会及其常务委员会定期听取空间规划执行情况报告，对当地政府违反规划行为进行问责。

金永祥告诉《每日经济新闻》记者，除了规范规划分离，现行的规划，尤其是市县规划还存在一大问题就是太空、太虚，要想确保规划的约束力，首要的是提高规划内容的权威性。

形成可复制能推广经验

在空间规划体系中，“多规合一”不出意外地出现在这次方案中。

其表述为，支持市县推进“多规合一”，统一编制市县空间规划，逐步形成一个市县一个规划、一张蓝图。

此外，市县空间规划要统一土地分类标准，根据主体功能定位和省级空间规划要求，划定生产空间、生活空间、生态空间，明确城镇建设区、工业区、农村居民点等的开发边界，以及耕地、林地、草原、河流、湖泊、湿地等的保护边界，加强对城市地下空间的统筹规划。

方案还特别提出，加强对市县“多规合一”试点的指导，研究制定市县空间规划编制指引和技术规范，形成可复制、能推广的经验。

“由于规出多门，在绝大部分地区的规划实践中，各规划之间各有侧重，在具体实施过程中，部门之间缺乏有效沟通，同一区域内部规划之间存在矛盾和指导失衡的问题。”南京大学地理学院教授李满春说。

前述河北发改委人士就称，基本上任何地方都要有经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划，但这三项规划其实分别隶属于发改委系统、住建系统、国土系统等管理，“互不隶属”，因此在制订规划及执行时常出现内容重叠、管理分割、规划打架的情况。

他给记者举了一个很实在的例子，有一个沿河区域有较好的引入水源进行水产养殖的优越条件，所以在农业规划中,该地区被农业部门规划为水产养殖区。然而，在目前的土地利用总体规划中，该地区大部分地块规划为基本农田保护区，依据基本农田保护条例，不得挖塘养鱼和发展林果业。

《每日经济新闻》记者发现，很多地方已经开始“多规合一”的探索，2014年5月，江苏省国土资源厅确定常州市新北区为“多规合一”试点区域。此外，常州市委、市政府2014年1号文件也明确新北区作为全市的“多规合一”试点区县。

当地人士介绍，通过“多规合一”，新北区形成了2030年经济社会发展规划、土地利用规划、城乡建设用地规划、生态环境保护规划和农业规划的远景“一张图”，实现了增加耕地面积、提高耕地质量、改善生态环境的目标，可增加划定永久基本农田154公顷。

（来源：每日经济新闻）