矿业领域法治建设四十年回顾与思考

我国是世界上矿产资源比较丰富的少数几个国家之一，但矿产资源的人均储量却相对较低，且贫矿、伴生矿比重很大，分布不均。同时，我国矿业存在着资源利用率不高、生产效率低、采矿技术落后等问题，这不仅造成了我国矿产资源的损失和浪费，还使环境遭受严重破坏。因此，有效合理地利用有限的矿产资源始终是我国政府一贯的目标。

改革开放40年来，在我国社会主义法律体系的形成过程中，新中国的矿业立法几近从无到有，是一个从简单的多种法律渊源到成文法律规范的体系化过程。

确定

《矿产资源法》颁布是新中国矿业立法的里程碑

改革开放40年的历史，就是不断解放思想、实事求是、开拓创新、与时俱进的历史。1978年，时任国家地质总局局长孙大光在国务院汇报会议上建议颁行《矿产资源法》。1979年1月，随着原国家地质总局提出“以地质找矿为中心”的工作思路，要求着手进行地质勘查管理体制改革，9月，“国家地质总局”升格为“地质部”，孙大光向时任国家经委副主任袁宝华建议制定《矿产资源法》，在经委领导下组建了《矿产资源法》起草办公室，1981年完成了第5稿。1982年3月，中央决定将“地质部”改为“地质矿产部”，增加了对矿产资源的合理开发利用进行监督管理以及对地质勘查全行业活动进行协调的职能。各省(自治区、直辖市)“地质局”也随之更名为“地质矿产局”。原地质部由过去单一的找矿变为找矿兼管矿，有关矿业立法之大部分争议自渐趋统一。“地质部”改为“地质矿产部”后，国务院常务会议审议通过《矿产资源法（草案）》，决定提交全国人大常委会表决。

从1985年起，原地质矿产部即提出了部分地质工作成果商品化、地勘单位企业化或经营管理企业化、地质队伍社会化的改革思路，推动地勘单位调整经济结构，不断拓宽为国民经济和社会发展服务的领域。

1986年3月19日《中华人民共和国矿产资源法》（以下简称“86年矿法”）历时8年起草得以公布，自1986年10月1日起施行，成为解决矿产资源方面问题的直接法律依据。其中包括总则、矿产资源勘查的登记和开采的审批、矿产资源的勘查、矿产资源的开采、乡镇集体矿山企业和个体采矿、法律责任、附则等七章共50条，明确了多种经济成分勘查开发国有矿产资源的法律地位；对各级人民政府、各有关部门的地矿行政管理职责分工作了规定，明确了由地质矿产部门主管矿产资源勘查与开发的监督工作，体现了国家在矿产资源管理中的所有权与使用权的适当分离和政企分开的原则；对矿产资源国家所有，国家对矿产资源的勘查开发实行统一规划、合理布局、综合勘查、合理开采和综合利用，矿产资源有偿开采，勘查成果有偿使用等问题都作了明确规定。

我国“86年矿法”在矿业体制改革中发挥了积极作用，随着《矿产资源法》的颁行，特别是后来《民法通则》对采矿权的肯定和认可，矿产资源的开发利用走上了有法可依的阶段。1987年在国务院领导下，《矿产资源勘查登记管理暂行办法》《采矿登记管理暂行办法》《矿产资源监督管理暂行办法》制定实施，地质部门依据其得以正常开展工作。1994年2月27日，《矿产资源补偿费征收管理规定》发布实施，标志着我国矿产资源管理体制的重大改革，是我国矿产资源法治建设的重大成果。地质矿产管理在改革中分别按照地质队伍体制改革和矿业权市场建设两条线，积极推进市场化改革。

1993年3月26日国务院颁布《矿产资源法实施细则》，既对法律的若干原则规定加以具体化，也在某些方面弥补了法律规定的不足。大大增强了《矿产资源法》的可操作性，这样，我国基本建立起了矿产资源管理的法律框架，使《矿产资源法》得以有效实施和完善。可以说，《矿产资源法》的颁行不但完善了我国的社会主义法律法规体系，而且使整顿和理顺矿业权法律关系有了规范依据。

修  订 

1996年《矿产资源法》确立矿产资源有偿使用制度

1994年8月，国务院提出地勘队伍划分为“野战军”和“地方队伍”的要求，进一步明确了地质工作改革方向，“86年矿法”虽然在当时具有矿业立法基础的作用，但是随着经济体制改革的发展，其历史局限性逐渐体现，难以适应市场经济进一步发展，主要表现在以下几个方面：首先，经济体制改革中的矿业权有偿出让由于缺乏法律依据而受阻；其次，商品经济条件下的矿政管理规范却欠缺产权市场管理的内容；再次，不同所有制的不平等保护反而造成了国有资源性财产的流失；最后，新旧经济体制的冲突阻碍了我国矿业经济的进一步向前发展。

虽然“86年矿法”规定对探矿和采矿采取许可登记制度，但探矿权、采矿权仍然实行由国家无偿授予并不得流转的制度，难以适应社会主义市场经济体制改革的新形势。显而易见，《矿产资源法》中许多法律规范与之后颁布的其他相关法律法规产生了矛盾，如不尽快加以修订，滞后的矿业立法必然阻碍我国矿业经济的进一步发展。于是，法律的修订得以启动，相关部门开始研究和起草《矿产资源法》的修改方案。终于在1996年8月29日通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国矿产资源法〉的决定》（以下简称“96年矿法”），并于1997年1月1日起施行。

“96年矿法”并非是对原先《矿产资源法》个别条文的改动，而是在矿产资源利用方式和管理方式上的重大变革，其主要改动在以下几个方面：

一是明确了我国矿产资源的国家所有权的行使模式，规定矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变，确立了分级管理模式等。

二是确立了我国矿产资源的有偿使用制度，“86年矿法”所规定的规则是采矿权绝对不可转让，而此次修改则确立了探矿权、采矿权有偿取得和依法流转的法律制度。

三是加强了对国土资源生态环境的保护，在设立和关闭矿山企业、开采矿山资源方面都规定了严格的环境保护的要求，这不但是矿产资源利用方式和管理方式的重大变革，也反映出了我国矿产资源法治思想的根本性变化。

完  善 

《矿产资源法》配套法规与时俱进且多层次衔接

为了与修改后的“96年矿法”配套，国务院在1998年又制定了3个配套行政法规：《矿产资源勘查区块登记管理办法》《矿产资源开采登记管理办法》《探矿权采矿权转让管理办法》。其中，《探矿权采矿权转让管理办法》开创了矿权转让历史，是中国矿管历史上又一划时代的事件。这3个“办法”强调并充分体现了矿产资源国家所有的原则，在此前提下，进一步强调了探矿权、采矿权有偿取得原则；探矿权、采矿权审批登记原则；探矿权、采矿权排他原则；探矿权、采矿权依法转让原则等。

3个“办法”的发布和实施，对完善我国的矿产资源法规体系，维护国家矿产资源国家所有权，促进矿产资源的勘查与开发，推动地勘单位和矿山企业深化改革，扩大矿业的对外开放，产生了积极的影响。其标志着我国矿业管理制度改革进入了实质性的推进阶段

同时，为了适应我国加入世界贸易组织的承诺，2001年国务院修改了陆上、海上对外合作开采石油资源条例。为了加强地质资料管理，充分发挥资料的作用，保护地质资料汇交人的合法权益，国务院制定了《地质资料管理条例》。为了加强对地质勘查活动的管理，维护地质勘查市场秩序，保证地质勘查质量，促进地质勘查业的发展，国务院于2008年3月3日制定了《地质勘查资质管理条例》。这些矿业立法完善的过程及其成果都是为了适应改革开放新形势的需要，促进了矿业经济的健康发展。

2006年6月，各省（区、市）相继出现探矿权、采矿权竞争出让的探索，原国土资源部于2003年6月颁布了《探矿权、采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）》这一规范性文件，旨在完善矿业权有偿取得制度，规范招标拍卖挂牌行为。此后，探矿权和采矿权的有偿出让在全国普遍推开，推动了矿产资源勘查、开采事业的发展。

挑  战 

生态文明背景下矿业领域法治建设出现新变化

自1986年《矿产资源法》颁布实施以来，可以说在相当长的时间内，矿业秩序治理整顿始终是矿产资源开发管理工作的一项重要内容。1990年，国务院部署整顿钨、锡、锑、稀土的开发秩序。1995年，国务院部署开展豫陕两省交界的小秦岭金矿区矿业秩序治理整顿。1998年，在山东烟台召开全面整顿矿产资源秩序现场会议。2001年，国务院把整顿规范矿产资源管理秩序工作当作专项整治的重要内容。特别是2005年8月，国务院下发《关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》，坚持治乱、治散、治本相结合，全面整顿和规范矿产资源开发秩序，取得了明显成效。

从总体上看，矿产资源开发已基本实现了从无证到有证、从无序到有序的转变，矿山数量大幅减少，矿产资源开发规模化、集约化水平业有所提高，有力地保障了国民经济持续快速发展。国家先后出台了一系列矿产资源相关规范性文件，依靠其为矿业权流转提供基本规则。在经济发展进入新常态，中央已将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，并提出建设“美丽中国”和“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念的大背景下，我国的矿业政策出现了新的变化。

特别是党的十八大以来，国家加大力度转变发展方式，加强自然保护区建设以及国家公园体制的建立，都对地质勘查工作转型升级提出了明确要求。矿产资源的合理开采利用与保护问题提上议程，随着矿产勘查开采环境成本不断加大，矿产勘查开采环境约束力度不断加大，矿产资源开发过程中的环境保护，生态修复也已成为矿产资源法律规范系统不可分割的一个重要的子系统。

面对矿产资源收益分配制度不合理的现状，国家积极开展矿产资源权益金制度改革，建立了由矿业权出让收益、矿业权占用费、矿山地质环境治理恢复基金等构成的新型矿产资源权益金制度体系。另外，国家同时也在积极探索矿业权竞争性出让方式的进一步改革。

由于矿业权纠纷往往标的巨大、利益纠葛多，既涉及国家对矿产资源的行政管理、矿产资源的合理开发和有效利用，也涉及市场主体财产权益的确认和保护，再加上矿山环境问题突出，事关安全生产、环境保护等社会公共利益，2015年、2016年，中共中央、国务院先后发布《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，为进一步规范矿业权市场交易明确了方向。

总之，在国家大力推进生态文明建设背景下，矿山企业面临产业转型升级，绿色矿山建设又为实现矿业不断发展提出了新的方式要求。为应对我国矿业发展的新变化、新动向，矿业立法急需理论深入和制度创新，以强化国家所有权管理，实现矿业权有偿取得、依法流转；细化执法制度和法律责任，旨在使矿产资源规划居于其应有的法律地位，使矿产资源储量管理得以创新，彻底改变矿产资源勘查开采监督管理薄弱的局面。

同时，矿产资源开发利用中存在的私采滥挖、环境污染与生态破坏，都严重损害了人民群众的合法权益。鉴于全国各级法院对现有涉矿法律法规的理解差异较大，裁判标准不一，自然亟待确立统一的裁判规则。为依法保护矿业权流转,维护市场秩序和交易安全,保障矿产资源合理开发利用,  特别是为解决矿产资源产业领域存在的公共资源分配不合理、资源开发缺乏整体规划、生态环境破坏严重、权力寻租现象多发、矿业权人权利行使缺乏必要约束、流转市场透明度和竞争性不足等审判实践之中普遍存在的法律适用问题，2017年7月27日，最高人民法院出台《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》，共23条，主要规定了矿业权出让、转让、出租、承包、合作、抵押等合同的效力认定及其法律后果；无证、越界勘查开采的处理；特殊区域涉矿合同效力的司法审查；涉矿环境公益诉讼等内容，是对司法审判中矿业权纠纷案件的法律适用问题所作出的具体规定。

应  对 

构建自然资源法律体系是对社会现实的回应

随着社会经济的发展，国家自然资源的开发管理对政治、经济、国防、社会等重要领域的影响日益增大，与国家安全和社会稳定有了直接的关联。改革开放以来，特别是《国土资源“十三五”规划纲要》的出台，规定“十三五”期间我国将对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等进行统一确权登记，建立权责明确的自然资源产权体系，将用途管制扩大到所有自然生态空间。纲要提出，建立国土空间用途管制制度，以土地用途管制为基础，将用途管制扩大到所有自然生态空间，构建以空间规划为基础，以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度。

2015年9月，《生态文明体制改革总体方案》出台，提出健全自然资源资产权制度、建立国土空间开发保护制度、完善生态文明绩效评价考核和责任追究制度等。

这就要求我们要采用法律规范系统论对自然资源开发管理进行法治化管理：

一是法律规范系统可准确反映“自然资源领域性调整”的要求。自然资源这样一个综合性的社会关系领域，其本身就要求门类齐全、结构合理、功能协调，使得其中的法律规范能够作为一个有机整体充分调整该领域内的各种社会关系。

二是自然资源开发管理法律规范系统具有灵活性和开放性。传统的法律部门划分标准较为呆板，在面对快速发展的社会关系时，常常感到力不从心，法律会表现出明显的滞后性。而运用系统立法对自然资源开发管理领域进行调整，就具有较大的灵活性。因为系统并不是系统内所有事物的简单叠加，而是强调各个系统之间所具有的联系性，以实现各自相对独立，分别承担着的不同功能和目的。

三是法律规范系统的相对独立性使自然资源开发管理法律规范系统具有了实现目的功能的可能性。任何法律规范系统在调整领域内纵横交错的社会关系时，系统内各个要素都带有各自的独立性，自成体系，分别从不同的侧面具体调整该领域各个方面的社会关系。

例如：某一自然资源开发管理法律规范所调整的社会关系，可能既与“招拍挂”合同有关，又涉及自然资源开发管理行政审批的问题。那么，这一法律规范就既可被看作是自然资源开发管理法律规范系统中民事子系统的构成要素，又可被看作是其行政子系统的构成要素。“法律系统划分”的这种相对性，正好解决了“目前部门法划分”中无法避免的、一旦出现交叉重叠却又无法在理论上作出令人信服的解释之类难题。

思 考 

一部理想状态下的矿业立法应当具有的特质

在探寻构建矿业立法新模式的当下，应当立足于立法的客观规律和产业发展的客观规律。然而，除对作为基础的客观规律进行寻找之外，还应当对在这一基础之上应该建立一个怎样的矿业立法模式作一描摹。一部理想状态中的矿业立法应当具有怎样的特质，这些特质又深含着哪些客观规律？

一是矿产资源法律规范系统应具有开放性。规范体系可以把发展变化的新的规范类型吸收进去，在规范体系理论的指导下，我国包含有调整矿业法律关系的实质规范都可以纳入矿业立法的规范系统当中。即便是未来较为系统而完善的“矿业法”的制定出台，也不能否定除法律之外的规范类型所具有的规范效力。以这种开放性的视角看待法律规范的体系化，有利于系统的内外部融贯和顺应社会发展的功能特质。

此外，还应该以产业发展的角度看待矿业立法的开放性，矿业立法应当能够与其他在产业发展上相关的立法相互衔接，并且矿业立法在能够保证矿业作为一产业在国民经济产业格局当中处于恰当的位置。一些以采矿业为第一支柱产业的城市为避免“矿竭城衰”的出现不得不采取“城市转型”的发展方针。将矿业作为为社会创造物质财富的支柱产业的政策方针，就是矿业在国民经济产业格局中位置失当的一个缩影和例证。

二是矿产资源法律规范系统必须具有整体性。矿业立法作为一项产业立法，更是作为一项实践活动，必须遵循相应法律理论的客观规律和矿业发展的客观规律，并将其作为矿业立法的开放性和独立性的基础。构建一部理想状态中的法律，无论是在空间上还是在时间上，其都能发挥一个系统所应当有的生命力。

三是矿产资源立法的生态性要求。党的十八大提出的生态文明建设与体制改革，是中国绿色发展史上一场广泛而深刻的变革——用最严格的制度、最有力的举措推动生态文明建设，使得中国经济社会发展更加绿色、更有活力。按照中央《生态文明体制改革总体方案》和国务院《关于加快建设绿色矿山的实施意见》，我国矿山行业沿着矿业开发与生态环境同步治理与修复绿色矿山的发展新模式，矿山治理中绿色矿山机制和生态文明建设新格局逐步形成。

因此，绿色矿业立法是新时代矿业立法的时代要求，也是矿产资源法律规范系统中一个新的予以发展壮大的子系统。

（李显冬   孟磊 殷晓喆）

作者单位：中国政法大学国土资源法律研究中心、中国地质大学（北京）经济管理学院、中国政法大学

来源：中国自然资源报